敬大力检察长：检察机关基本职责再认识
编者按
随着司法体制改革、国家监察体制改革试点、诉讼制度改革逐步推进和全面展开，检察职责的内容、检察权运行方式等都发生重大变化，必须重新审视检察机关的基本职责问题。第十次北京市检察工作会议在深刻反思传统打击刑事犯罪、查办职务犯罪和强化诉讼监督基本职责的基础上，根据宪法和法律规定，结合改革叠加聚合的形势任务，将检察机关的基本职责概括为“监督、审查、追诉”。
日前，为充分论证该项重大检察基础理论创新，北京市检察院检察改革与发展研究中心邀请高检院相关部门领导，法学专家与市检察院领导、检察官代表一道，以“检察机关审查职责再认识”为题进行专题研讨。京检君将分三期陆续推出“专题速递”，择要刊发相关观点，敬请关注。
检察机关基本职责再认识
敬大力
北京市人民检察院党组书记、检察长
长期以来，对于检察机关的职能到底是什么，一直都没有一个简单明确清晰的概念，无论是理论还是实践上仍处在混沌的状态。对检察职责的界定主要有两个不正确倾向，一是将所有检察职能一概归结为法律监督而致过于笼统，二是将各项检察职能简单罗列而致过于繁杂。这在一定程度上影响了对检察职能的正确认识和作用发挥。今年年初第十次北京市检察工作会议提出探索研究“监督、审查、追诉”三项基本职责，即“检察监督、司法审查、国家追诉”。此处的监督是狭义上的监督，不同于宪法定位上的监督。司法审查是指检察机关的起诉审查、逮捕审查等程序性审查而不是一般性工作审查。国家追诉主要是刑事公诉，从发展的角度来说有必要把提起行政公益诉讼、民事公益诉讼也作为国家追诉的内容来考虑，这在理论上能否说得通需要进一步论证。
我们探索检察机关这三项基本职责，主要考虑到：一是在国家监察体制改革试点的背景下，职务犯罪侦查权转隶到监察委员会，需要重新审视检察基本职责，突出主责主业。过去检察机关职能主要包括三部分，即“打击刑事犯罪、查办职务犯罪、实行诉讼监督”。随着国家监察体制改革试点的开展，检察机关怎样突出监督主责主业？侦查权拿走后是否只剩下监督职能？还有大量的司法职责能不能用“审查”概念来概括？这些都有探讨的空间。二是以审判为中心的刑事诉讼制度改革，需要更加突出检察机关在审前程序中的“主导”作用、指控和证明犯罪的“主体”作用，更需要凸显检察机关审查职责，充分发挥审前过滤把关的作用。三是这三项职责中，追诉和监督职能以前讲的比较多，审查职责作为程序性职责，过去研究得较少，在法律和实践中还需要进一步深入研究论证。此外，从司法职能的角度出发，凸显审查职责，有利于形成诉讼程序上“公安机关侦查、检察院审查、法院审判”衔接有序的完整链条，促使检察职能定位更加明确，对指导实践具有重要意义。主动增强审查把关意识，对于检察职能的进一步发挥具有重要作用。
（一）关于审查职责
审查职责是指检察机关在履职过程中对侦查机关、监察机关移送的犯罪案件进行审查，以及对诉讼中需要检察机关把关、决定的事项进行审查等。具体包括：批捕审查、核准追诉审查、起诉审查、刑事和解合法性自愿性审查、没收违法所得审查、强制医疗审查、延长侦查羁押期限审查、羁押必要性审查、未成年人刑事案件审查等。监察体制改革中，新增了职务犯罪调查案件审查等职责。
审查作为检察机关的基本职责，是相关案件办理的必经程序，检察机关经过审查，可依法对案件的实体或程序事项作出处理决定，决定案件的诉讼进程。主要有以下特点：一是兼听性。检察机关履行审查职责，核心目的是对监察机关的调查权、侦查机关的侦查权进行法律监督，保障当事人的合法权益，保障法律的统一正确实施，这要求检察机关在履职过程中要坚持客观立场，既要审查有罪证据，又要审查无罪证据，既要认真听取侦查机关意见，又要认真听取辩护人的意见。二是制度性和程序性。检察监督不是执法、司法活动的必经程序，但司法性审查是执法、司法活动的必经程序，是重要的诉讼制度，非经检察机关审查并作出决定，不得开展相应的诉讼活动。如监察机关调查的案件，只有经过检察机关审查决定后，才能采取刑事强制措施，决定是否起诉。侦查机关侦查的案件，只有经过检察机关的审查，才能决定是否逮捕，是否起诉。三是被动性。检察监督具有主动性，司法性审查职责具有被动性。只有监察机关、侦查机关将案件移送到检察机关之后，检察机关才能依职权履行审查批准逮捕、审查起诉等职责，检察机关不可能在案件未移送至检察环节，而主动开展审查批准逮捕、审查起诉工作。四是适度司法化。检察机关的审查批准逮捕权，实际是对剥夺犯罪嫌疑人人身自由强制措施适用与否的决定权。不起诉本质上是一种对案件在实体和程序上作出最终决定的处分权。这些都属于典型的司法性职权，要求在案件办理方式上，要进行“适度司法化”改造，适当引进对审听证要素，让对立双方能相互举证、抗辩，体现出司法性的相关要素，检察机关兼听则明，保证案件办理质量。五是过滤性。首先，检察机关通过审查批准逮捕，对侦查机关是否可以采取逮捕等刑事强制措施进行过滤，对证据不足的、没有逮捕必要的、不构成犯罪的不批准逮捕。其次，通过对移送审查起诉案件的审查，对证据不足的、没有起诉必要的、不构成犯罪的案件进行筛漏，依法作出不起诉决定，省却审判程序。
（二）关于检察机关审查职责的定位问题
个人认为，审查是一项司法性职能。检察机关具体的审查职能一共有20多项，较为零散，有必要汲取共性，抽查出审查的概念。法院的审查包括广义上的法院对行政机关的行为是否合法作出审查。人民检察院组织法第五条第三项规定，检察机关对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉。明确了检察机关对公安机关侦查案件的逮捕审查、起诉审查职责。实际上是检察机关对侦查案件是否符合逮捕、起诉、继续羁押等条件最终作出决定。侦查是过程，审查也是过程。审查权的行使过程比侦查权行使的程序意义更强，有必要将审查作为司法性审查来对待。这种审查是一种法定程序。
司法性审查是一个全新提法，需要注意与其他概念的区分。一要区别司法性审查与一般工作性审查。司法性审查是为推进诉讼而进行的审查，属于制度性审查，有明确的法律授权和严格的程序规定。而检察机关在履行检察监督职责过程中开展的调查核实等工作，属于一般工作性审查，这种工作方法上的“审查”与作为检察机关一项基本职责的司法性审查有本质不同。二要区别司法性审查与行政性审查。行政性审查是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织的申请进行审核，并以发放证照等方式准许其拥有从事某种活动的资格或能够行使某种权利的一种行政行为。行政性审查与司法性审查的核心区别主要体现在以下方面：一是审查内容不同。行政性审查的内容主要是确定某行为是否适用某项行政法规，具有许可或确认的性质，而司法性审查的内容必须是有争议的事实，即“讼”，意指纠纷、纷争，通过审查定分止争。二是审查方式不同，行政性审查通常采取书面方式，审查决定必须经过审批把关，而司法性审查则遵循亲历、裁断等原则，通常采取言词、兼听、公开等审查方式。三是效力不同，当事人不服行政性审查结果的，可以提出复议复核和行政诉讼，而司法性审查往往具有终局的效力。
（三）关于审查与监督、追诉的关系问题
个人认为三者是并列关系，主要表现在以下方面。
其一，监督是检察机关法律监督定位的最直接体现，是确保审查和追诉效果的重要保障。虽说监督、审查、追诉都是法律监督职能的具体表现，但检察监督针对的是最易任性和恣意的公权力，监督的品性更为突出。此外，检察监督着力于纠正诉讼违法和行政违法行为，能有力保证审查和追诉案件的质量，保证检察机关办案的司法效果。
其二，审查和追诉是发现监督线索的重要途径，也是增强监督效果的重要保障。司法实践中，检察监督线索主要源于检察机关在审查和追诉过程中自行发现。此外，为了确保审查和追诉案件质量，对于严重诉讼违法行为拒不纠正的，检察机关依法可以作出不批准逮捕或不起诉等审查决定，通过司法制约保证检察监督的公信和权威。
其三，追诉是监督、审查职责履行的核心目的。虽说监督、审查、追诉是检察机关同等重要的三项基本职责，但三者不是简单的并列，而是存在逻辑上的递进关系。对调查、侦查的监督，核心是保证证据质量，打好追诉的证据基础。对审判的监督，核心是确保审判活动依法规范进行。对执行的监督，核心是确保追诉的结果被依法规范地执行。无论是审查批准逮捕还是审查起诉，核心目的之一是通过审查把关、筛漏过滤，让不符合追诉条件的案件及早退出追诉程序，并将符合追诉条件的被遗漏的案件追加进追诉程序，通过审查，严把审判关口，保证追诉的质量。
现在，既然把审查提出来作为一种职能，就应该在审查程序的构建上下功夫，目前除了审查批准逮捕、审查起诉的制度很健全以外，其他程序都不健全，接下来检察机关要建立健全审查的程序，积极推动审查作为一项基本职责发挥其在各项司法体制改革中的积极作用，发挥过滤把关职能。
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