法学界观点：突显审查职责对指导实践具有重要意义

编者按

来自中国人民大学、中国政法大学、华南师范大学等高校的法学专家，参与此次以“检察机关审查职责再认识”为题的专题研讨，认为从司法职能的角度出发，突显审查职责，有利于形成诉讼程序上的完整链条，促使检察职能定位更加明确，对指导实践具有重要意义。京检君择要刊发相关观点，敬请关注。

明晰审查的基本内容实现审查的公正性

刘计划

中国人民大学教授、诉讼法教研室主任

对检察机关的审查职责，个人提以下几点看法，仅供参考。

  第一，监督、审查、追诉作为检察机关基本职责这样一个概括提法合理、准确又明晰，是检察理论研究重大创新，对检察机关履行职能意义重大，有利于树立检察机关客观中立的形象。就人民检察院组织法规定的检察机关的职责来看，检察机关“监督、审查、追诉”三大职责，这个概括科学合理。

第二，要全面梳理检察机关审查职责的基本内容。审查权要有个科学的概念，以前我们注重结果，往往从追诉的角度去行使检察职责。如果把审查职责单独提出来，则有必要构建科学完整的审查体系，将审查的指导思想、审查方式、具体程序、审查场所、救济方式等加以明确，重新树立检察机关客观中立的形象。所以，我们要思考如何完善审查职责、怎样实现审查的公正性。

要保证审查的公正性，很重要的一点是听取意见。为什么要听取意见？怎么样听取意见？这不仅是检察机关履职方式的问题，更是一个保证审查决定正确性的问题。1996年刑事诉讼法第一百三十九条规定，检察机关审查起诉既要听取被害人的意见，也要听取辩护人的意见。2012年修改后的刑事诉讼法第一百七十条规定，检察机关审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见，并记录在案。辩护人、被害人及其诉讼代理人提出书面意见的，应当附卷。个人认为，检察机关应当一律讯问犯罪嫌疑人，这也是保障犯罪嫌疑人基本诉讼权利的体现。

再比如修改后的刑事诉讼法第九十三条规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，检察机关仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施有关机关应当在十日以内将处理情况通知检察机关。实证研究发现，羁押必要性审查的效果并不明显，目前对羁押必要性审查的认识也不够。从调研来看，2004年以后检察机关的逮捕起诉率呈现下降趋势。2007年之前强调“快捕快诉”，最高检工作报告体现了对逮捕数量的重视，而在2012年最高检工作报告中的逮捕人数下降，说明检察机关的对羁押必要性的态度和主导思想发生了变化。所以个人认为，改革后检察机关如何更加有效地听取犯罪嫌疑人的意见，应该是检察改革的重点。

对于目前存在的过度羁押问题，建议参照我国台湾地区台北地方法院检察署侦查庭的做法，建立羁押审查庭，全面听取各方面的意见，全面审查作出（不）批准逮捕决定的依据。审查的范围包括对社会危险性要件的判断，不需要担心捕诉率下降会造成犯罪嫌疑人脱逃，如果担心，可以对没有危害社会安全的犯罪嫌疑人进行取保候审，对于有经济能力的人，可以要求其多缴纳保证金。审查程序如果能做到更明确、更透明，将对司法公正、国家法治建设大有裨益。捕诉率的降低同样可以树立检察机关的良好形象，希望通过改革促进检察机关权责更加明晰，树立良好的检察职业形象。

拓展审查方式完善检察监督制度

肖建华

中国政法大学教授、诉讼法学研究院民事诉讼法学研究所主任

检察机关三项基本职责的提出对学术研究启发很大，实现了检察职责的理论抽象。检察机关主动转型与定位是一巨大的进步。

第一，关于司法机关的审查权个人认为，司法性审查需要从三个方面加以判断，一是具有自由裁量权，二是具有自由心证，三是程序要尽可能公开，可以通过更多的参与，使审查程序更公开。需要注意的是，庭审不是实现审查的唯一方式，建议进一步拓展审查的方式，从公开性、参与性的需求，从有利于促进人权进步和职能定性的角度，设置参与的程序和救济的程序，对此，可以称其为定性审查。

第二，建议扩充三大诉讼中法律监督的权力。建议人民检察院组织法修改时，不能丢掉补充侦查权，检察机关有刑事侦查、民事调查与行政调查权，检察机关推行民事和行政公益诉讼过程中，应进一步加强调查权，围绕如何开展调查工作进行深人研究。

第三，要完善配套制度。监察体制改革试点，对检察机关职责的定位研究是一个很好的契机。在对三大诉讼的监督案件中，建议检察机关完善各个程序的各项环节具体工作机制。关于司法责任制，建议借助国家监察体制改革与司法体制改革的契机，为检察官办案提供合理合法的依据。此外，检察机关还要强化队伍建设，进一步关注司法审查职责，完善审查体系构造。

检察审查的中立性及程序性建议

吴宏耀

中国政法大学教授、刑事辩护研究中心主任

审查职责的研究，有利于检察权运行更加成熟、稳健。目前检察机关忧患意识和责任意识都很强，检察职责的提出切中了中国现实的需要，具有重要的现实意义。个人认为至少有三点值得肯定：

第一是检察权的问题。检察机关实现了“干什么”到“怎么干”的转变，说明检察权运行得越来越好。

第二是突显程序问题。把审查权作为一项独立的权力，就不可避免涉及如何实现检察职责的问题，检察机关要进一步增强程序意识，从全球尤其是大陆法系来看，检察机关这一基本趋势越来越明显，有些国家或地区称检察官为“司法官员”，个人认为检察机关并不是纯粹的司法机关，检察机关的定位要明确。

第三是关于检察机关基本职责的问题，个人认为：一是可以用“公诉（国家公诉）”代替“追诉”，公诉本身代表国家提起公诉的权力，国家公诉可以涵盖刑事公诉、民事公益诉讼和行政公益诉讼等内容，体现的是检察机关是公共利益的代表，代表国家行使起诉权。二是可以用“中立审查”代替“司法审查”，检察机关是国家的法律监督机关，用“审查”一词不是特别准确，“司法审查”或者“司法性审查”容易与法院的审查混淆，产生歧义和误导。况且检察机关的审查权也不是被动的，检察权和审判权最大的区别就在于主动性。个人建议用“中立审查”一词，强调主体中立，这是程序公正的基本要求。

检察机关作为审查主体应是中立的裁判者。审查中立包括两方面：一方面是程序的去目的性，不是为了起诉而审查，避免与法院的司法审查相混淆。另一方面是审查的中立性。检察机关作为中立主体，有些像纠问式法官，检察机关行使的审查包括审查批准逮捕、审查起诉等，这两项职责具有主动性的特点，如审查起诉中发现漏罪，检察机关可以主动审查，可以追加，不受任何限制。

我们必须区分检察机关的审查与法院的审查，法院的审查是被动的，检察院的审查是中立的，可以主动审查，依申请审查和依职权审查均可。所以，我认为对于检察机关基本职责更准确的提法是法律监督、中立审查和国家追诉，这样检察机关的所有的特色就表现出来了。

同时，建议检察机关要强化程序性建设。一项权力如果没有程序约束很容易虚化。目前除了审查批准逮捕有明确的程序设定以外，还存在很多无程序配置的审查权，那么这项权力就很容易沦为形式审查。比如2012年修改刑事诉讼法之前，在没有听取意见的这些法律程序的时候，检察机关的审查批准逮捕就是形式审查。比如，检察机关羁押必要性审查作为一项职责已经得到明确，就必须明确羁押性审查的程序。进一步讲，实现审查的程序化、规范化要考虑审查权的性质、案件的难易程度、审查重点等问题。首先，依每个审查权的性质来确定审查程序；其次，依据案件的难易程度来判断具体程序；再次，根据不同程序确定检察机关不同的审查重点。

另外，建议检察机关出台一般性规范，明确审查重点，实现精细化，发挥审查职责，使程序更明确、完备、有条理。如进一步明确羁押必要性审查的程序审查要点等。总之，加强对审查职责的研究和重视，可以使检察机关职能的行使更加成熟、稳健。

完善基本职责强化民行领域检察监督

薛刚凌

华南师范大学教授、博士生导师

第一，关于检察机关三项基本职责的问题。“监督、审查、追诉”处于不同的层面，三者之间到底是内部关系还是平行关系，需要进一步加以明确。从职能定位上讲，审查要与监督、追诉并列，就必须是独立的，既然要与监督、追诉分开处理，审查就必须要有清晰的轮廓，必须有自己的特点。

第二，检察机关的权力应更具有开放性。个人权利的救济可以靠私法救济，公共法律秩序则要靠公法救济，但公共法律秩序有些方面是缺乏权力监管的，我国行政机关的行政行为尤其是地方政府的行政行为缺乏专门机关的监督，易增生腐败和职务犯罪，这就需要更上游的、法律的监督来实现。检察机关作为国家的法律监督机关，检察机关的监督范围不能局限于刑事领域，应该扩展到民事、行政领域。建议检察机关可以给予行政领域更多的监督，进一步加快公益诉讼推进的速度。

第三，检察机关对民商事案件监督较弱，缺乏裁量基准，建议检察机关出台民事诉讼裁量标准，实现对民商事案件的监督。其实目前我国错案发生最多的领域，不是刑事、行政领域而是民商事领域，但是却缺乏对这个领域的监督。个人认为，检察机关作为法律监督机关，刑事领域只是检察机关监督范围的一部分，从开放的角度来看，检察机关的监督空间还是非常大的，不应仅局限于刑事层面上。在民事诉讼领域，建议检察机关出台民事诉讼裁量标准，完善事实认定和法律适用问题。