检察实务界观点：构建检察职责新体系

编者按

在以“检察机关审查职责再认识”为题的专题研讨中，高检院相关部门领导、首都检察官代表，就北京市检察机关提出的“监督、审查、追诉”三项新的检察机关基本职责进行深入研讨，认为应当积极发挥检察审查职责，构建检察职责新体系。京检君择要刊发了相关观点，敬请关注。

司法核查抑或独立审查

王建平

最高人民检察院

法律政策研究室副主任

北京市是司法体制改革和监察体制改革的双试点地区，在这样的特殊背景下，重新审视、梳理、研究检察机关的基本职责具有非常重要的理论和现实意义。

关于检察权的基本内涵，在理论上和实务中一直有各种不同的列举和界定，认识不尽统一。个人的看法如下:一是关于“监督”。从宪法的规定看，将检察机关定位为法律监督机关，说明立法上已形成共识，这一点毋庸置疑。但检察机关这一宪法定位在实践中也产生了一些需要研究的问题。第一个问题是明确检察机关宪法定位后，如何科学发展检察职责的问题；第二个问题是“大监督”套“小监督”的问题，也就是说如何处理检察机关在宪法上是法律监督机关（大监督）和检察机关内设业务部门如何具体履行监督职责（小监督）之间的关系问题，这一点处理不好，容易产生语言逻辑上的不顺畅；第三个问题是检察机关的监督是叫“法律监督”好，还是叫“检察监督”好，需要认真研究，统一认识。二是关于“追诉”，从表述上来说，是不是可以叫公诉，或者国家公诉。三是关于“审查”。审查是否也能成为检察机关基本职责，这里面涵盖对内和对外两个方面的问题。对外是对公安机关、法院诉讼行为的审查，这会涉及前面所说“大监督”套“小监督”的问题。现在刑事诉讼法、规范性文件当中有大量的“审查”字眼，对此应区分清楚，因为法律监督和其他监督不一样。可以换一个表述，如“司法核查”或者“独立审查”，目的是要避免与以前的“审查”出现混淆和逻辑上的混乱。此外，确实应对审查权进行系统的重塑和再构，要有一个明确的概念。总之，在监察体制改革试点背景下，对检察权的研究确实是一个很好的契机。检察权的变革要具有合理性，是“三分”，还是“四分”，并与境外的法律制度进行明确区分，这些都值得深人研究。

司法审查的现实意义与非被动性

高景峰

最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室副主任

首先，关于检察机关基本职责这个主题具有现实意义。关于审查即司法审查的提法，个人表示赞同。司法审查的主体是司法机关，其特点是听取诉讼各方意见和参与诉讼。在讨论审查时，比如审查批准逮捕时，我们需要思考，什么是诉讼化改造（司法化的改造）。根据修改后的刑事诉讼法第八十六条、第一百七十条的规定，检察机关审查批准逮捕时，讯问犯罪嫌疑人、询问证人及辩护律师意见，以及审查案件时，讯问犯罪嫌疑人、听取辩护人、被害人及其诉讼代理人意见等做法，在实践中其实就是诉讼化的改造。听证形式、检察机关提前介入侦查实际上也是诉讼化改造。

其次，关于司法审查被动性问题。个人认为司法审查未必是被动性的，比如对侦查活动进行监督，上世纪80年代叫提前介入，1998年叫介入侦查引导取证，虽然2000年介入侦查制度取消，但实践中还是实行介入侦查的，只是最高检层面上尚未出台统一的规定。这是一项中央司法体制改革任务，但依旧未落实下去，得不到共识，介入侦查比较难。所以，提前介入和主动侦查，这与司法审查的被动性是有矛盾的。 

区分司法性审查实现分类管理

但伟

最高人民检察院

检察理论研究所研究员

个人赞同将审查作为检察机关基本职责之一单设出来，明确检察机关的审查职责。首先，关于审查的定性问题。个人赞同审查是司法性审查的提法。司法审查、司法救济、法律监督等十多年前就提出过。比如，检察机关员额制改革，检察官入额后，除了综合部门之外，员额检察官全部集中于业务部门，没有进行分类管理建议员额制改革借鉴域外制度，以需求配置检察官。还有要明确办案的概念和找到衡量各部门办案量的计算方法，目前检察机关依职责设立业务部门，要处理好不同部门之间的办案量问题，尤其要科学界定办案的范围和内容。如公诉部门、控告申诉检察部门、刑事执行检察部门、法律政策研究室等部门如何衡量办案量？同样是案子，但案件的类型和难易程度不同，办案量也不同，该如何衡量？目前各地在积极探索，不少地区实行大部制改革，审查批准逮捕部门与公诉部门合并成立刑事检察部门，个人认为不妥。侦查监督与审查批准逮捕不是一回事，司法与行政应该彻底分开，就像北京市检察机关，将诉讼与监督职责适当分离，单独设立审查批准逮捕、侦查监督部门。此外，建议完善中国特色社会主义的司法救济制度，可以将国家赔偿的救济工作增加进去，把检察机关的审查机制作为一项长期制度来实施。

发挥检察审查职能构建检察职能新体系

王志坤

北京市人民检察院

刑事审判监督部副主任

今年年初，第十次北京市检察工作会议提出“监督、审查、追诉”三项新的检察机关基本职责，搭建起了一个具有解释力和兼容性的理论新框架，但各项职能怎么界定、区分的界限在什么地方，特别是关于审查职责，平时常说、工作中也常遇到（如审查逮捕、审查起诉），但具体指什么，能不能从具体的审查活动中抽象出一个较为精准的概念，仍不甚清楚。从这些问题出发，个人作了一些初步研究。发现这三个词在法律上有出处，即人民检察院组织法第五条中作了规定。特别是审查，即检察机关对于公安机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉。说明审查是超越批准逮捕、起诉之上的更为一般的职能。可见审查这个概念不是凭空产生的，也不是出于臆想，而是法律有依据、实践有基础、理论上也具有解释力。

对于检察机关，我们习惯于说是国家的法律监督机关，但抽象地说法律监督，又不太容易说清楚。应该有一个更为简明易懂的表述，就像说公安机关在刑事诉讼中基本职能是侦查，法院的基本职能是审判。检察机关的基本职能是什么？一说就陷入了具体的、琐碎的权能之中，如审查批准逮捕、起诉、抗诉等。但如果用新的检察基本职能框架来解释就很清楚。监督、审查、追诉，监督对应宪法定位，审查是基本活动，追诉是代表国家（或公益）出席庭审。审查是什么呢？根据刑事诉讼法、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等法律法规及司法解释的规定，共约有20项职能都可以用审查来概括。说明审查是一种自觉不自觉的客观存在，只不过我们没有把它作为一个独立的概念提炼出来而已。比如我们常说审查批准逮捕，应该称之为逮捕必要性审查;审查起诉，应该称之为起诉必要性审查。经过提炼，对检察审查可以下一个初步的定义：检察机关对于依申请（包括报案、控告、举报、申诉、申请）受理或依职权发现的案件（事项），依照法律法规或司法解释，在查阅卷宗、调查核实、听取意见、讯问或询问相关人员的基础上，制作审查报告，经过相应的审批决定程序作出处理决定的活动。

提出审查这个概念，除了适应改革后的职能现状、对检察机关职能作更为简明的介绍之外，还具有以下三个方面意义：第一，有利于精准地落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革。我们提出检察机关要发挥在审前程序中的主导作用、指控和证明犯罪的主体作用。抓手在哪里？在审前程序就是依托审查，在庭审中依托追诉，各有工作侧重点，各有不同的工作方法。审查偏书面，追诉偏对抗。审查时要不偏不倚，客观公正，表现出检察机关的客观性。追诉时要实现公诉主张，证明公诉意见，该抗辩就抗辩。第二，有利于纠正“诉讼阶段论”对检察的公诉定位。传统的观点描述刑事诉讼活动时用“侦查一公诉一审判一执行”，这既不能完整概括检察机关的基本活动，也忽视了刑事诉讼内在动态制约。如果说公诉不说审查，必然凸显侦查的地位和作用，强化侦查中心主义，这也是以审判为中心的刑事诉讼制度改革针对的主要问题。检察机关的监督制约必须依靠审查才能实现。第三，有利于适应改革后的检察权运行模式，为检察官遴选、管理、考核提供重要依据。检察机关的办案和法院的办案是不一样的，如果仅以审查后作出的决定来概括办案，就会使大量的检察活动被排除在办案之外，导致基础活动没人来做、检察职能空心化，出现检察官们都抢着去作审查批准逮捕、审查起诉的局面。如果以审查为基本口径，可以将各类案件统一起来，作为统计案件量、测算办案量的基本指标。所以，审查可以作为检察机关所有工作的基础，也可以成为检察机关的外部标识，有助于在理论上形成“公安侦查、检察审查、法院审判”的刑事诉讼大格局。