加快我市健康服务业发展 满足群众多样化、多层次健康服务需求

　　一、《实施意见》的背景与意义

　　健康服务业以维护和促进人民群众身心健康为目标，主要包括医疗服务、健康管理与促进、健康保险以及相关服务，涉及药品、医疗器械、保健用品、保健食品、健身产品等支撑产业，具有覆盖面广、产业链长的特点，是现代服务业的重要内容和薄弱环节。我市加快发展健康服务业，是贯彻党中央、国务院决策部署的重要举措，既有现实需要，也有优势条件，意义重大。

　　从现实需要方面看，主要包括两个方面：第一，顺应群众日益增长与多样化的健康服务需求的需要。随着人口老龄化、疾病谱转变、经济发展和生活水平提高，我市群众的健康服务需要与需求不断增长、日趋多样化。以北京城镇职工医疗保险患者为例，年人均门急诊服务人次，30岁以下的为3.3次，60-70岁的9.2次，70岁以上达到10.1次；不仅在服务频次上，人口老龄化后，在服务范围和方式上也有明显变化，如康复、护理、上门服务等需求快速增长。2013年，我市户籍人口中60岁以上人口已经达到21.1%。从疾病谱转变看，慢病成为主要的健康问题，服务方式也要作重要改变，个体化的健康管理与促进更显重要。从国际经验看，人均GDP达到5000美元以上，进入健康服务需求快速增长的阶段。按常住人口计算，我市2013年人均地区生产总值达到15000美元，已经进入群众健康需求快速增长的阶段。第二，适应新阶段首都经济社会发展的需要。北京市面临明确首都城市战略定位，建设国际一流的和谐宜居之都，构建高精尖经济结构等重大任务，需要提升居住、工作、学习环境条件，推进产业结构调整、经济转型升级。健康服务业对这些方面作用很大、贡献良多，可以为首都经济社会转型发展注入新的动力。所以说，我市加快发展健康服务业，是贯彻党中央国务院决策部署的重大举措，也是顺应首都人民群众健康期望的必然要求，是首都经济社会发展的迫切需要。

　　从优势条件看，我市具有全国领先的卫生资源，具有强大的支撑产业，具有比较高的经济发展水平和经济承担能力。第一，我市卫生资源处于全国领先地位。2013年，我市每千常住人口医疗机构实有床位数5.8张，每千常住人口执业（助理）医师 4.1人，每千常住人口注册护士 4.8人，处于全国领先水平；全市共有51个国家级临床重点专科建设项目单位，在京生命科学和医药类两院院士共57人。第二，我市健康服务业发展的支撑产业比较发达。2013年中关村生物和健康产业总规模突破1300亿元，增长率连续七年超过20%，利润率连续九年居全国第一。2013年，北京市中西药品类实现零售额710.9亿元。第三，我市卫生经费投入水平比较高。2013年，北京市卫生总费用达到1377.38亿元，人均卫生总费用达到6337.32元，卫生总费用占GDP比重为6.87%，处于全国最高水平，健康服务业发展具有强大的物质基础。

　　正是因为这些因素，市委市政府出台了《实施意见》，将加快发展健康服务业作为一项重要任务。这项工作具有重大的意义，既是重大民生政策，也是重要经济政策（产业政策），以及重要的社会管理创新政策。

　　第一，从民生角度看，健康服务业发展对于提升健康水平与解决就业压力均有重大意义。健康是人全面发展的基础，是经济社会发展的重要目标和重要衡量标准。加快发展健康服务业，有利于充分调动社会力量，满足群众日益丰富的多样化、多层次的健康服务需求，提高群众健康素质与水平。同时，健康服务业是劳动密集型产业，具有强大的吸纳劳动力的能力，可以为解决我市的就业压力提供重要的渠道。

　　第二，从经济社会发展看，可以为经济发展与社会转型提供强大动力。健康服务业的发展，从经济发展角度看，有利于扩大内需、稳定增长，有利于转变经济发展方式、升级产业结构。从社会发展看，习近平总书记在今年2.26视察北京的重要讲话中明确了北京的城市战略定位，提出了把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都的目标。这是我们做好首都工作的基本遵循。完善的健康服务体系、高标准的健康服务水平和具有国际领先水平的市民健康素养与水平是国际一流的和谐宜居之都题中应有之义。按照市委市政府部署，必须从建设国际一流的和谐宜居之都的高度去把握加快发展健康服务业发展的意义。

　　第三，从社会治理方式方面看，有利于促进卫生领域治理体系和治理方式的重大转变。党的十八届三中全会提出要推进我国治理体系与治理能力现代化。加快发展健康服务业，更多运用市场手段、动员社会力量去满足公众日益增长的多样化、多层次的健康服务需求，有助于提高政府在卫生领域的治理能力，改进治理方式，提升治理效果。

　　二、《实施意见》的整体把握

　　《意见》出台后，市委、市政府高度重视我市促进健康服务业发展的工作，要求市卫生计生委牵头，会同各有关部门做好北京市《实施意见》的起草工作。按照市政府统一部署，市卫生计生委会同市发改委、市经济和信息化委、中关村管委会等28家单位凝心聚力，密切配合，认真落实国务院文件精神和市委、市政府指示，在深入调研、反复征求意见的基础上，完成了文件编制。市政府常务会议和市委常委会先后审议同意《实施意见》，决定以市政府名义正式印发。

　　在制定这个文件时，我们的总体把握是：出发点与落脚点是健康，着力点是非基本医疗卫生服务，作用点主要是社会力量与市场机制，政府要做到鼓励扶持与加强监管并重，既坚持原则又立足市情有所创新。重点要处理好五个关系。

　　一是处理好健康效益与经济效益的关系。健康服务业属于第三产业，具有经济属性，但是不能为经济发展而经济发展，片面追求经济效益，必须突出其健康目标导向，坚持健康效益标准，真正满足人民群众多元化、多层次健康需求，真正有利于促进健康、治疗疾病、缓解痛苦、提高生活质量。所以，《实施意见》提出，坚持把提升全民健康素质和水平作为健康服务业发展的根本出发点、落脚点，切实维护人民群众健康权益。

　　二是处理好基本与非基本的关系。健康服务业有广义与狭义之分，也有基本与非基本之分。健康服务业发展本身是深化医改的重要组成部分，考虑到深化医改总体方案中侧重在建立基本医疗卫生制度方面，在制定《实施意见》时，在强调切实保障人民群众基本医疗卫生服务需求的前提下，我们将主要着力点侧重在非基本医疗卫生服务方面，加快发展内容丰富、层次多样的健康服务业，以满足人民群众多层次、多样化的健康服务需求。

　　三是处理好政府与市场的关系。处理好政府和市场的关系，是任何行业发展的核心问题。应该说，政府在基本医疗卫生服务与非基本医疗卫生服务方面的职责，无论在力度与方式上，都有很大的差别。总体上说，在基本医疗卫生服务方面，政府应该承担更加广泛、深入的职责，包括规划、准入、筹资、监管、服务、制度安排等职责，在非基本医疗卫生服务方面，就要更加充分地发挥市场机制的作用，充分调动社会力量的积极性和创造性，大力引进社会资本，在筹资、服务、创新、管理等方面发挥重要作用。

　　四是处理好鼓励扶持与规范监管的关系。与基本医疗卫生服务相比，非基本医疗卫生服务经济属性更强一些，因此市场在资源配置中的作用也要更大一些，但是以非基本为主要内容的发展健康服务业，同样要更好发挥政府作用。政府的作用集中体现在两个方面，一方面是鼓励扶持，包括简政放权、松绑除障，减少其市场准入和运行的成本压力，也包括优化环境、搭建平台、给予各种优惠支持的政策，从而促进其加快发展；另一方面，就是必须加强对安全质量与公益服务的规范监管，保障其发展必须符合人民群众的健康权益，有利于更好地实现、保障和增进人民的健康权益，这也有利于健康服务业的长远、有序发展。

　　五是处理好贯彻中央精神与立足北京市情的关系。《实施意见》一方面贯彻中央精神，坚持了《意见》提出的目标、原则、任务和要求。另一方面，又结合北京市市情，紧密围绕建设国际一流的和谐宜居之都的目标，充分考虑北京市的特殊需求和特殊条件，提出了适应市民期待、符合市情的工作任务与政策措施。比如在产业融合发展方面，适应北京市人口老龄化的状况，强调了健康服务业与养老服务业的整合发展；根据北京特殊的资源优势，强调了健康服务业与旅游、文化、信息产业的融合发展。还有，总结中关村发展经验与做法，突出了产业集群与园区发展的内容。

　　三、《实施意见》的主要框架

　　《实施意见》围绕调动社会力量满足群众多样化、多层次健康需求，提高健康素质与水平的目标，按照产业的内在联系进行了重新组合，提出了比较系统的健康服务业的产业体系，思路与框架更加清晰、系统、严谨。按照加快发展健康服务业的要求，系统分析制约健康服务业发展的影响因素，从六个方面着手，提出了比较系统完备的保障政策体系，从放宽市场准入、生产要素获得、扩大市场空间、完善财税价格政策、完善服务管理、强化监管等各关键政策环节都提出了相应政策措施。

　　《实施意见》共分“总体要求”、“主要任务”、“政策措施”、“组织保障”四大部分。

　　——总体要求：明确了我市促进健康服务业发展的指导思想，强调了“以人为本、统筹推进”、“政府引导、市场驱动”、“立足市情、创新发展”、“整合资源、协同发展”等基本原则，提出了我市健康服务业到2020年的发展目标。到2020年，形成功能完备、结构合理、水平较高的健康服务业产业体系，培育打造一批具有国际知名度和市场竞争力的健康服务企业和知名品牌。健康服务业成为推动本市经济社会持续发展的重要力量。城乡居民多层次、多样化的健康服务需求基本得到满足，健康素养明显提高，健康水平达到世界先进行列。

　　——主要任务：根据我市实际，《实施意见》提出大力支持社会办医、积极发展健康保险、发展多样化健康服务、加快与相关产业融合发展、培育健康服务业相关支撑产业、促进产业聚集和园区发展等六大类19项主要任务，形成了比较系统、完备的健康服务业的产业体系。此产业体系，包括三个基本领域，即医疗服务、健康保险、健康管理与促进服务（个人化的预防保健服务）;还有三个拓展领域，即产业融合发展，产业集群与园区，支撑产业。其中，产业融合发展、产业集群与园区两大领域，鲜明体现了北京市的特点与优势。

　　——政策措施：《实施意见》分六大类别提出了政策措施。形成了比较全面、有效的保障政策体系。包括两大方面六大类别。一方面是鼓励扶持，包括五个类别政策，放宽市场准入、公平获得市场要素、扩大市场空间、完善财税价格等经济调控政策、完善行业管理政策；另一方面是加强监管，包括一个类别政策，即完善法规标准与监管。

　　——组织保障：提出建立促进健康服务业发展的部门联席会议制度。对落实本实施意见的情况进行监督检查和跟踪分析。加强健康服务业的统计和监测。出台配套文件，确保各项任务措施落到实处。

　　四、《实施意见》的主要创新点

　　《实施意见》在深入研究的基础上，结合北京市的特殊需求与特殊条件，除了在产业体系与保障政策体系有创新外，在产业体系与政策保障的各个方面与环节也有所创新。

　　（一）在产业体系方面的创新

　　在医疗服务方面，鼓励符合资质的个人开办诊所，放宽对社会力量举办的医疗机构的乙类大型设备购置的限制，允许公立医院在保障资产安全、医疗质量安全且具备相应管理能力的前提下，以特许经营的方式开展与社会资本的合作，支持社会办医疗机构组建或参与区域医联体建设。大力发展独立的检验、检查医疗机构，并作为独立的任务。探索护理服务社会化，鼓励符合资质的护士开办护理机构。

　　在健康保险方面，鼓励商业保险公司提供长期护理等保险产品和服务，积极开发与基本医疗保险相衔接、与健康管理和养老服务等相关的商业健康保险产品。

　　在健康服务方面，鼓励引导药品零售企业提供处方外配服务和药学服务，探索推进互联网医药销售和药学服务。

　　在产业融合发展方面，根据北京人口老龄化的需求，统筹和整合医疗卫生与养老服务资源，加快建设多元化健康养老服务网络。根据北京市的优势，加强健康服务业与旅游产业、信息产业、文化教育产业的融合发展。

　　在支撑产业发展方面，加大健康服务业人才培养和职业培训力度，鼓励发展面向健康服务机构提供质量认证、行业评价、人力资源、财税、法律、专利、后勤管理等专业化的第三方社会服务，鼓励发展面向健康服务业的第三方管理与咨询服务。

　　在产业集群与园区发展方面，总结中关村发展经验与做法，将促进产业聚集和园区发展单独作为一类任务。引导各类健康服务资源向新城、远郊区县、本市周边地区布局。促进中关村健康服务产业发展。大力推进北京国际医疗服务区、中关村生命科学园、大兴生物医药产业基地、亦庄生物医药产业园等园区建设发展。

　　（二）在政策保障方面的创新

　　在放宽市场准入方面，清理和规范医疗机构设立的基本标准、审批程序；下放审批权限，缩短审批时限，将100张床位以下的专科医院的设置审批权限等下放至区县卫生计生行政部门；对连锁经营的服务企业实行企业总部统一办理工商注册登记手续。

　　在公平获得生产要素方面，取消多点执业地点数量限制，不再将第一执业地点同意作为行政审批前置条件；探索建立全日制与非全日制医师工作制度并区别聘用合同。积极引导保险资金以多种形式投资健康服务业，鼓励健康服务企业通过金融租赁解决大型医用设备所需资金。

　　在扩大市场空间方面，扩大开放基本医疗保障服务市场，符合条件的非公立医疗机构按照规定纳入基本医疗保障定点范围；严格控制并逐步压缩公立医院提供特需服务规模，为社会办医留出空间。

　　在行业管理政策方面，建立医疗机构设置和规划信息公告制度。

　　在完善法规标准与监管方面，积极探索政府、行业协会、社会组织多方参与的协同监管机制；加强对非营利性医疗机构的监管，控制滥用非营利地位行为，确保充分提供公益性服务。

　　根据《实施意见》要求，下一步各部门还将根各自的职责与各方面的实际情况，出台配套政策文件，进一步细化政策措施，促进《实施意见》落地实施。我们相信，在市委、市政府的正确领导下，通过全市各部门、业界的共同努力，我市健康服务业发展将会快速、有序发展，在保民生、促健康、推进经济社会发展方面发挥更加突出的作用。