钱颖一 法治是市场经济的制度基础

来源：新京报 2014-11-18 陈白

　　★钱颖一，清华大学经济管理学院院长。他还担任中国人民银行货币政策委员会委员、中国国际经济交流中心副理事长等职务。他是国内制度经济学领域的权威学者，在市场经济与法治关系问题上有深入研究。

　　2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务。早在2000年，清华大学经济管理学院院长钱颖一教授就发表了题为“市场与法治”的文章，对市场与法治的关系作出过深刻论述。今年10月31日，在专访中，钱颖一对新京报记者表示，在向成熟的市场经济体制的过程中，要找出一个“纲”的话，那么这个“纲”就是法治。

“依法治国”而非“以法治国”

　　新京报：你认为推进依法治国对市场经济的意义是什么？

　　钱颖一： 法治与现代市场经济体制有着极为密切的关联。任何一种经济体制都具有一种特定的有关经济活动的游戏规则，而现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则。

　　自1979年改革开放以来，我国经济发展取得了举世公认的巨大成就。这是改革和开放带来的红利。目前，我国经济发展到了再上一个新台阶的时候，就是要进一步开放，并且把体制改革推向一个新阶段。在向成熟的市场经济体制的过程中，规范的市场经济体制涉及产权、企业、财税、金融等多个方面，但是要找出一个“纲”的话，那么这个“纲”就是法治。法治是建立现代市场经济体制的制度基础。

　　新京报：法治对市场经济发展的具体作用是什么？

　　钱颖一： 我认为法治有两个作用。法治的第一个作用是约束政府，第二个作用是约束经济人（企业或个人）。正是通过法治的这两个作用，现代市场经济在制度上确定了政府与经济人之间的一种“保持距离型”关系。这是现代经济发展有活力、有创新，而又可持续的制度基础。

　　法治的第一个作用是约束政府。这是“依法治国”与“以法治国”的根本区别所在。“以法治国”是政府通过法律的形式来管制企业和个人。而“依法治国”中重要一条是法律约束政府行为。只有当法律可以约束政府行为时，企业和个人的自主权才有制度保障。目前热议的政府权力清单就是约束政府的一种形式：政府不能超越权力清单的规定行使权力。

　　新京报：为什么法律约束政府对经济发展这么重要？

　　钱颖一： 政府的权力天然大于企业或者个人，因为政府拥有企业和个人所没有的政权手段。正是由于这种权力的不对称，政府对经济随意干预的倾向就很难自我抑制，而经济人又会理性地预期政府的这种行为，因此便没有激励从事有利于经济发展的活动。这可以表现为不投资、少投资、扭曲性地多投资，也表现为贿赂和腐败以疏通政府关系。

　　这就构成了对经济发展的障碍。究其根源，是在政府不受约束的情况下，政府对经济人的承诺变得不可信。这就是通常人们所担心的“政策多变”。在经济学上这种现象称之为政府的“不可信承诺问题”。

　　当人们不相信政府许诺的政策时，他们就没有发展经济的积极性。当经济发展受到阻碍时，反过来也使得政府利益受损。然而，通过法治限制政府的权力，约束政府的行为，就可以使得政府的承诺变得可信。其结果是经济人的积极性上升，不仅经济人受益，政府也能从中受益，这是一种共赢。

经济增长动力应该源自于基于市场的激励

　　新京报：中国前三季度的GDP逐渐出现回落，你如何评价这一趋势？

　　钱颖一： 不仅仅是今年前三季度，自2011年以来经济增速就出现了连续的回落。我认为这里面有三类原因。

　　第一类原因是趋势性的经济规律。经过三十多年的快速发展，中国经济已经进入到中等收入的人均收入水平。这时候，经济体的很多基本变量都已经发生改变。

　　比如资本存量的增加以及基础设施的积累，劳动力占人口比例及劳动力总量都已经开始下降，所有这些都是经济更加成熟的表现，同时也都会导致增速下降。

　　二十年前，中国的人均GDP是270美元，而现在是接近7000美元。根据报酬递减规律，基点高了，增长率自然就会放慢。一般来说，中等收入国家GDP增长速度在5%-6%属于正常。而像中国这样进入中等收入前期的国家，能达到6%-7%也属正常。

　　第二类原因是政府政策的有意调整，也会使经济增长速度放慢。这是因为在之前的高速经济发展中，造成了许多“扭曲”，包括结构不合理、产能过剩等。这些资源配置的扭曲是伴随着过去的快速发展一起来的。而这些扭曲现在都需要进行矫正。这就要求出台一些有意识的调整政策，会导致增长速度的放慢。这种调整实际上是政府有意识在放慢速度。

　　第三类原因是人们的偏好正在发生变化。现在人们对于清洁的空气、好的环境的需求远远高于十年前，甚至五年前。十年前恐怕没有太多人愿意牺牲经济增长来换取环境质量。但是现在越来越多的人宁愿增长速度低一点，换来更好的环境。这与此前要求单纯的增长速度不同，我们现在更为需要的是增长的质量。这很容易理解：在解决了“温饱”问题之后，人们更加渴望有质量的生活。也就是说，人们的偏好正在发生改变。

　　新京报：那么未来推动经济健康运行的动力是什么？

　　钱颖一： 总结过去三十多年，与之前的三十年相比，最大的不同就是由两个字组成的两个词：“开放”与“放开”。

　　过去三十多年，中国经济获得了巨大的开放红利。可以说，在这些年中，中国是从开放中受益最大的国家。

　　而“放开”则包括两个部分，一个是让市场起作用，一个是把激励搞对。在计划经济下，资源配置主要依靠计划，激励机制也主要是靠政治激励和精神鼓励。改革之后，市场逐渐成为资源配置的主要机制，而市场激励也逐渐成为推动经济发展的主要动力。

　　新京报：市场激励包括哪些内容？

　　钱颖一： 市场激励包括基于市场价格的产权、股权、奖金、控制权等多种形式。无论以什么样的方式呈现，其中最核心的就是这些激励方式都是由市场而非行政力量决定的。

　　但是，中国的国情有其特殊之处。我们目前的激励机制在市场激励之外还包含政治激励等其他激励方式。比如国有经济的激励机制是混合的——既有市场激励也有政绩激励，还有政治激励。再比如地方政府对经济增长的积极性是极强的。我们应当肯定这种积极性，因为地方政府对推动中国经济发展功不可没。但同时这也造成了中国特有的政府与企业之间的紧密联系。这不仅仅表现在国有企业中的混合激励，即便是民营企业、外资企业，也或多或少会受到政府干预、甚至有政府直接的参与。

　　回到此前说到的法治问题。发达国家的经济规则是基于法治的规则，政府与企业的关系并不密切，是“保持距离型”的。所以，经济发展的激励几乎都是源于市场的激励，企业的利润是由市场激励而非由政府行为决定的。

　　对于中国经济来说，未来发展的动力就应该源自于进一步发挥市场在资源配置中的作用，把基于市场的激励搞对。未来不能再继续由政府来提供激励，而是应由市场自主选择其需要的激励方式。政府的角色主要是保证市场公平竞争、进行适当监管。

政府与市场关系中的两难问题

　　新京报：那么市场与政府的关系和边界是什么？

　　钱颖一： 政府与市场的关系问题并不简单。目前的情况是，政府有些地方是“越位”，有些地方是“错位”，有些地方则是“不到位”。“越位”就是其权力超过了应有的边界，“错位”则是政府做了不该做的事，“不到位”则是分内之事并没有做好。整体来说，政府的“越位”和“错位”是目前的主要问题。所以政府自身改革是让市场起决定性作用的关键。

　　另一方面，政府改革并不是简单把政府推到一边，市场经济制度就会自然建立。企业家只有在一系列制度的约束下，才能使得他们在自己利益的驱动之下，造福社会。这就需要政府来保护产权不受侵害，保障合同的公正实施，保障公平的竞争秩序。

　　在过去几百年的探索之中，人们发现政府与市场的关系中存在这样一个两难问题：当一个政府有权力去保护产权，实施合同，并做有利于市场的监管时，这个政府也可以用它的权力来侵害产权，毁坏合同，破坏市场秩序。

　　这就是为什么为了实现市场的“看不见的手”的功能，市场经济必须要求政府被约束。如果政府不被约束，它就容易用自己的权力来换取自己的利益，它所做的事情就会对社会不利。

　　那么，什么样的制度能够解决这一两难问题呢？没有完美的制度，但是目前人类发明的最好的制度就是法治。