[中国社会科学报]里程碑意义的金融监管立法 ——评《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》
2015年12月28日，银监会公布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（征求意见稿），经过广泛的意见征询和反复研讨，最终银监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室于2016年8月24日下午联合发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称《办法》），标志着P2P行业从野蛮发展步入规范发展的新时代。
在金融监管史上有里程碑意义
《办法》采取了新的监管原则和监管模式，不仅从传统的事前监管模式转向了“备案制加负面清单”的事中事后监管，还通过第三方资金存管、信息披露、投资者教育和保护等制度来保障市场的健康发展，避免因制度创新缺乏衔接而造成监管真空。这样一种创新的监管方式，为中国金融监管改革创新树立了非常好的典范。不仅仅是在我国的金融监管和金融立法史上，事实上在全世界的金融监管和金融立法史上都是具有里程碑意义的法规，因为这是对传统金融监管模式和方法的重大改革和突破，世界范围也没有类似市场环境所对应的立法先例，其象征着金融监管和金融立法与时俱进。
及时呼应社会和时代需求
P2P行业是互联网金融创新中最主要、最混乱、风险最大的重要领域，违法犯罪现象层出不穷，特别是e租宝等一系列恶性事件的爆发，更充分证明了这一领域亟待整治。《办法》今年上半年按原计划应该发布，但因在此期间国家进行了互联网金融专项整治工作而有所延后。在整治工作进行将近半年后的这个时间点公布，也更好地吸取了今年上半年以来对P2P行业进行充分排查后积累的经验，更好地将排查中一些实际的问题、数据和具体情况吸收到这个监管办法中，使之更加具有针对性、更符合中国国情。
有利于监管思路和经验的总结与推广
P2P行业的监管尺度很难拿捏，它既是网络信息中介，同时又承担了部分信用中介的功能，其模式介于直接金融和间接金融之间，从法律层面来看较为复杂。为了破解这一难题，此次《办法》采取了非常创新的监管方式，一大体现就是银监会系统和地方金融办系统进行统合协作监管的机制，从立法层面确认了行为监管和审慎监管（机构性监管）相互协调配合的模式。银监会系统主要负责行为监管，地方金融办主要负责备案等机构性监管。《办法》抛弃了牌照监管的思路和事前监管的传统方法，强化的是事中事后的监管；放弃了静态的门槛式监管，更多采取了动态灵活的事中事后的监管方式。这相比于以往的监管机制而言作出了非常大的创新，为其他互联网金融业态的监管提供了模板。
在供给侧结构性改革的大背景下，这种监管的创新本身就是供给侧结构性改革的重大举措，体现了我国的监管部门实际上也能发挥能动的供给侧改革作用，为金融创新、风险防范和监管改革提供了非常好的典范。
《办法》 “ 亮点 ” 频出
《办法》此次出台引起了行业广泛的讨论，P2P从业者也积极学习、普及风险意识、主动积极地采取措施提高合规和风控能力。应当说，《办法》的意义不仅局限于监管和规制，还充分体现了法律的指引性功能并营造出整体行业健康发展的氛围，其亮点可以总结为以下几个方面。
第一，中央和地方、银监会和金融办的“双负责”机制。银行业监督管理机构及其派出机构负责行为监管，地方金融办主要负责机构性监管。P2P行业是创新的金融业态，监管上也必须予以一定的创新，任何一方限于监管资源和成本难以独挑大梁，因此需要发挥多方机构的监管力量，明确统合监管体制并形成监管合力。
第二，注重把握法律的体系性和系统性。通过此前立法过程中的地方性试验、行业性征求意见、国际性监管借鉴等方法，《办法》将P2P等新生业态纳入到法律体系内；同时，P2P行业相关立法的层级也随着经验的总结、市场的反馈和配套制度的完善，不断提升位阶。此次《办法》是由四个部委联合发布，同时上报给国务院批准，属于部门规章，并且经过国务院批准法律位阶更高，相关程序和标准也更严格。但应当正视的是，《办法》仍然限于效力和层级，在监管标准和监管手段上需要充分考虑和尊重与上位法及整个法律体系的衔接，因此对《办法》的理解应当是体系化、系统性地把握。比如争议较大的融资限额的规定，《办法》考虑到了整个法律体系的稳定性和协同性，注重遏制非法集资网络化的现象；同时充分考虑了司法、执法层面的落地难度，也从侧面体现出了持续性动态监管的思路。P2P从业者应当透过表面的“危”看到实质的“机”，这种差异化、普惠性的思维才是P2P可持续发展的引擎，《办法》出台后的行业大洗牌正是遴选出优质规范的P2P平台、实现弯道超车的时机。所以，融资设置限额符合中国国情，较为合理。当下的讨论应当充分尊重配套制度尚不完善、市场主体尚不成熟的本土国情，抓住融资限额的内在逻辑。大额融资问题、融资难融资贵问题不是P2P单一业态就能解决的，其受制于经济下行等多方面因素，需要靠多元化金融服务体系共同配套来完成。
第三，体现出较高水平的立法技巧。《办法》为未来创新预留了较大的制度空间和弹性，在一些领域还不好细化时留下空间，例如融资担保公司、小额贷款公司设立网络借贷信息中介机构的，设立办法另行制定；再如信息披露具体细则另行制定，等等。此外，在负面清单方面，较多体现出原则性监管的理念，大量参考和学习了其他国家和地区、其他部门法并充分尊重了目前行业内的实践，为金融创新留下了较大空间又不失底线；与此同时，第十三项的兜底性条款为以后监管出台新的负面清单也埋下了伏笔，确保后续监管的能动性和应变能力。
第四，动态监管理念。《办法》强调了借款人和平台的信息披露义务，分别对借款人和平台提出了不同的要求，尤其强调了动态披露。除了对投资者的披露，《办法》还重视重大风险信息报送（第36条）、一般信息报送（第37条）和年度审计（第38条），体现了对监管信息、市场信息反馈渠道和市场约束机制的重视。
第五，投资者保护和教育。笔者曾提出设立与投资者保护基金类似的风险保障金制度，把该基金放到互联网金融协会里去，部分借鉴中国证券投资者保护基金有限责任公司的模式。值得注意的是，风险保障金制度是不是信用中介的做法存在一定争议，虽然P2P平台本身是一个信息中介，但一定程度上承担了类似金融信用中介的功能，P2P未来应该属于信息中介和信用中介之间的一个创新模式。本次《办法》没有类似规定，体现出银监会等方面存在顾虑，至少现行常见的风险备付金、准备金等制度不足以打消监管忧虑，需要制度再造和符合监管思路的创新。《办法》并未明确禁止风险保障金制度的措施，在尊重信息中介定性的前提下应当认为是法无禁止即可为，这为制度创新留出了一定空间。此外，《办法》还有一系列关于信息披露、第三方资金存管、风险揭示、纠纷解决途径、技术安全、投资者教育等要求，都是从投资者保护的角度出发。
总体而言，未来以P2P为代表的互联网金融都会进行身份的转变。人类社会金融的发展历史无非也是从法外到法内、从非正规金融体系到正规金融体系的演变过程。回到P2P的法律定位，笔者认为它是一种新型金融组织，是一种金融信息中介，是介于传统信用中介和信息中介之间的新模式，这种替代性金融将成为未来金融监管和法律体系的重要组成部分。
（作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、法学院）
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[中国社会科学报]里程碑意义的金融监管立法 ——评《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》
