重庆人大：为企业擎起公平与法制的蓝天
市人大常委会主任张轩（左二）率队在江北区微型企业创业园进行企业发展法制环境情况调研。摄影/王君宏
“现在，宣布测评结果……”2014年12月26日下午，在重庆市四届人大常委会第十五次会议第二次全体会议上，随着主持人、市人大常委会主任张轩的这句话，将去年市人大常委会历时8个月、全市各级人大上下联动开展的关于企业发展法制环境工作评议，推向一个新的高潮。
在此次常委会会议上，受黄奇帆市长委托，重庆市政府常务副市长翁杰明就市政府关于企业发展法制环境工作整改情况作报告。经分组审议后，到会的40余名常委会组成人员还以无记名投票的方式对市政府整改工作情况进行了满意度测评。测评结果显示，常委会组成人员虽对部分整改工作还存在一定的意见，但总体评价是满意的。
据悉，这也是重庆市人大常委会首次对市政府整改工作情况进行的满意度测评，进一步彰显了人大监督政府工作的刚性，也将人大监督工作推向一个新的高度。
委托第三方：依法治国的重庆探索
法律是治国之重器，良法是善治之前提，但法律的权威更在落实执行上。党的十八届四中全会明确提出，社会主义市场经济本质上是法治经济。创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。同时，《决定》还要求把工作着力点放在建设政法队伍、督促依法履职、创造公正司法环境上，依法办事，保障宪法法律正确统一实施。
在党的十八届四中全会作出全面推进依法治国决定前，重庆市人大未雨绸缪，在2014年年初的工作安排中，将依法治市，评议政府关于企业发展法制环境作为一项重点工作，从5月份开始，全面启动该项工作。
随后，重庆市人大常委会历时8个月，先后召开20余次座谈会倾听企业“诉苦”；邀请市人大代表深入各类企业实地调研；不仅对市政府关于企业发展法制环境工作的报告进行审议，年底还对政府整改报告进行了再次专题审议，并进行满意度测评票决……
为了把工作评议做实做透，6月17日，市人大常委会企业发展法制环境规范性文件委托评估签约仪式在人民大厦举行，根据协议，市人大常委会委托西南政法大学对全市企业发展制度建设情况进行评估。
张轩在签字仪式上强调，评估工作要脚踏实地接“地气”，结合实际，紧扣企业、发展、法制三个关键词，提出对规范性文件存在问题的明确建议，为推动全市经济的健康发展和法治建设作出积极贡献。
据了解，这是继2013年委托西南政法大学对重庆市现行地方性法规进行清理后,市人大常委会第二次委托第三方机构参与法制建设活动。本次评估对象为市政府及其部门涉及企业发展的规范性文件。其中，市政府规章41件，市政府规范性文件659件，市政府各职能部门的规范性文件130件。
“这次委托第三方高校独立进行评估，系统全面，在全国是一个创新，是一种新尝试，这也是落实十八届四中全会决议一个很好的行动。”西南政法大学副校长岳彩申称，“法治状况到底怎么样，谁说了算，不能光靠拍脑袋，要有数据、理论支撑。”
经过2个月鏖战，西南政法大学最终形成一个规范性文件评估的总报告和747份单项评估报告。
按照委托协议，西南政法大学成立了专门的项目工作组，参照三个标准，即合法性，重点看规范性文件中涉及企业发展的内容是否与法律、法规相抵触，是否违反国家法制统一原则，是否与行政许可法、行政处罚法、行政强制法等法律规定相抵触，是否存在扩大范围、增设条件、增加程序现象；适当性，规范性文件的制度设计、权利与义务、权力与责任规定是否匹配、合理、适当，涉及支持企业发展之间是否存在交叉、矛盾的情况，是否有阻碍企业发展的情况，是否体现政务公开相关规定的要求，是否具有创新性；实效性，规范性文件规定的执法体制、机制、措施是否明确，权责划分是否明晰，是否具有可操作性，等等，客观评估重庆市企业发展法制环境现状，重点查找制度规定方面存在的问题，切实提出具体的建设性建议。
此外，重庆市人大常委会还委托市社情民意调查中心，对全市企业发展法制环境情况进行第三方调查，结果显示，被调查企业对重庆企业发展法制环境整体满意率为85.9%。
9月24日，重庆市四届人大常委会第十三次会议对市政府关于企业发展法制环境工作的报告进行了审议，并对该项工作作出评议，评议报告随后交市政府进行整改落实。
“开展企业发展法制环境工作评议，符合党的十八届四中全会精神，对推动、推进依法治市起到了很重要的积极作用。”市人大常委会副主任郑洪指出，使企业发展法制环境更优，是法治社会的一个很重要的标志，也是法治政府建设很重要的内容。
全景调研：旨在把问题搞清摸透
2014年5月9日，重庆市人大常委会就评议市政府关于企业发展法制环境工作举行动员部署会，从此拉开历时数月，深入、立体、多样的全景调研大幕。
7月3日、4日，张轩主任率队赴四川美术学院大学生创业园及部分企业，召开创业学生座谈会，听取部分行业协会、国有企业、非公企业和微型企业情况介绍。
随后，市人大常委会副主任郑洪、杨庆育、周旬、杜黎明、沈金强也分别带着不同的调研组，深入企业、部门、协会等开展座谈会，确保基层的声音更全面。
据工作评议领导小组调研组副组长、市人大常委会法工委主任刘春焱介绍，为确保调研深入、全面，常委会采取“6+1”方式，即成立领导小组和6个调研组。领导小组下设专门办公室负责组织协调。6个调研组由常委会领导带队，围绕评议内容，以座谈调研、委托评估、问卷调查为主，辅以实地考察、典型调查、统计调查、文献研究等形式开展。初步统计，仅市人大常委会组织的调研中就有5名全国人大代表、53名市人大代表（其中包括市人大常委会主任、副主任6名）、12名专家学者、40余位政府部门负责人参与，他们深入100余家大中小微型企业，共展开了24次大型座谈会……
张轩曾指出，就是要通过深入调研，全面掌握与企业发展和企业权益保障有关的法律制度建设情况，摸清相关法律制度执行情况及存在的问题，为构建企业良好发展法制环境提出建议，达到推动经济健康发展的目的。
此次评议调研还注重点面结合，既开展典型案例分析，又委托38个区县人大常委会开展问卷调查，实现调研工作上下联动。共收回有效调查问卷9952份，广泛收集了社会各界的意见和建议。
调研中还有一个现象，调研组成员一改过去惯例，对不理解的问题，不了解的情况积极追问，深入挖掘“打破砂锅问到底”。
如检察院在汇报时称，该系统以检察建议、情况反映等形式向市政府及其职能部门指出问题、提出改进意见45条。
人大常委会调研组成员追问，“具体都是些什么检察建议？主要涉及有哪些方面？有无具体的清单？”“办理情况怎么样？”
在获悉检察院对招标行业多次提出检察建议后，调研组建议，在未来工作安排中可考虑结合相关法律、法规，对招标行业进行认真调研等。
对于调研中发现的问题，市人大常委会于8月25日下午召开情况通报会，向市政府进行通报。
“通过调研，向市政府通报了90余个问题和建议。”工作评议领导小组综合联络组副组长、市人大法制委副主任委员邓炳国代表工作评议领导小组，从制度建设、行政审批、维护市场秩序、支持扶持企业发展、纠纷调处及维护权益、依法合理行政、行政效能、其他问题及意见和建议等八个方面，将汇总梳理的问题和建议，向市政府进行通报。
上下联动：优化法制环境全市一盘棋
“政府及其职能部门服务企业发展情况怎样？”“目前，针对企业发展出台的政府规章、规范性文件和配套措施落实到位没有？还存在哪些问题和不足？”……
2014年7月10日，重庆市沙坪坝区人大常委会主任向和平率领调研组前往该区部分国有、民营企业进行实地走访，听取企业对发展法制环境工作的意见和建议。
“审批设立的前置条件较多。”“企业办事时间较长，多头执法，办事程序不够公开透明。”“部分执法人员素质较低，缺少完善的法律帮扶机制。”……对于企业提出的意见和建议，调研组的同志认真倾听，并一一详细记录。
这是沙坪坝区人大常委会去年开展企业发展法制环境工作调研的一个镜头。
去年，各区县人大均根据市人大常委会的工作安排，上下联动开展企业发展法制环境评议工作。
直辖以来，重庆各项事业快速发展，成就巨大。但重庆的基本市情并没有发生根本变化，仍属于欠发达地区和处在欠发达阶段。市委提出了加快五大功能区域建设的战略部署，要求以经济建设为中心丝毫不能动摇。经济的活力和后劲来自各类市场主体，而良好的法制
环境是企业得以蓬勃发展的重要保证。在全面深化改革的新时期，把企业发展法制环境作为市人大常委会关注的一个重点，并以专项评议的方式对政府这方面的工作开展监督，是推动重庆市经济健康发展的现实要求。
为此，全市人大上下联动开展了这项工作，从去年5月开始，一直到12月才结束。
据介绍，在问卷调查方面，每个行业抽样调查50个企业，形成专门的问卷调查报告。同时，各区县（自治县）人大常委会则根据市人大常委会提供的问卷调查样本，结合本地区实际情况，对本地区的企业、企业职工和人大代表开展问卷调查，问卷调查样本不少于300个。最后，各区县人大常委会将调查统计分析材料报送市人大常委会，供审议参考。
“这样兴师动众的目的，就是要调动各方面力量，让工作评议的主体常委会组成人员更多地参与评议的相关活动，比较全面深入地了解我市企业发展法制环境的真实情况，为常委会审议政府工作报告做好准备，而不仅仅是召开常委会会议评议一下就了事。”重庆市人大法制委办公室主任张镇洲介绍道。
首次测评：让人大监督更显刚性
“现在，宣布测评结果……”2014年12月26日下午，在重庆市四届人大常委会第十五次会议第二次全体会议上，随着主持人张轩的这句话，将去年市人大常委会历时8个月开展的对市政府关于企业发展法制环境评议工作推向一个新的高潮。
2014年9月下旬，市人大常委会对市政府关于企业发展法制环境进行了专项工作评议，并提出了评议意见。市政府在接到评议意见后，有针对性地进行了工作整改。
整改中，市政府制定出台《企业发展法制环境评议个案办理工作分解表》和《企业发展法制环境评议规范性文件清理审核工作分解表》，将市人大常委会“评议意见”中列出的5大类16项具体问题，细化到每一个个案和责任单位，细分到每一个规范性文件和责任单位，并要求依照法定职权和法定程序妥善处理或者提出处理意见。如在“行政审批方面主要问题”中指出的部分外资企业反映，新设立加油站手续繁杂，要盖100多个章，且部分审批互为前置，审批历时超过两年。但若将相关事项委托中介机构办理，只要向中介服务机构交了费，中介机构向政府相关部门递交审批材料则比较容易，可节约一半的审批时间。任务分解表将此问题交给责任单位市商委具体承办。
若按以往的工作惯例，市政府在办理期限结束后只需书面向市人大常委会提交一份整改工作情况报告即可。但是，去年市人大常委会决定：首次对市政府的整改工作进行满意度测评，继续深化监督力度，确保人大监督工作有真正实效。
这也标志着：重庆市人大常委会监督工作向刚性又迈进了一步。
据介绍，根据《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，测评分为“满意”“基本满意”“不满意”三个等次，经综合计算常委会组成人员的投票数，最后得出测评结果。
“测评结果虽然只有三个等次，但是对我们的工作无疑是一场考试，感觉压力很大。”市政府法制办有关负责人谈道。
经过边评边改和三个月来的集中整改，如今，市政府有关部门对16个问题、41项整改建议进行了落实；评议中反映的33件个案、534件需要废止或修改的涉企规范性文件，目前已经办结。
“通过这次专项工作评议，市政府动真格了，清理了很多制约企业发展的‘条条框框’，企业获益良多。”市人大常委会委员、重庆海电风能集团有限公司董事长谭建旗谈道，例如企业投资前置审批，现在除了“规划、用地、环评”等三个必要前置条件外，以前的一些前置审批要件，现在都可以放在立项后边审边批，大大提高了企业投资进度。
据悉，仅去年以来，重庆市政府就共审查区县(自治县)人民政府和市政府部门报送登记备案涉及企业发展法制环境的规范性文件308件，对违法增设许可条件、创设处罚等情况进行了纠正，经审查不予备案26件。
对在本次评议期间经西南政法大学评估建议废止的177件涉企规范性文件进行了论证，拟待市政府常务会议审定后废止163件。近期，市政府办公厅还印发了《关于全面清理规范性文件的通知》，对全市直辖以来的规范性文件进行全面清理。对涉及企业发展的规范性文件进行公开，将291件涉企规范性文件上网对外公开，并优化了查询下载程序，方便企业查询下载。
“‘带病’文件不清理，可能束缚企业发展。”市人大法制委主任委员余捷表示，除了审批程序繁琐，规范性文件出台程序不规范，也是企业反映的一大问题。他举例称，针对同一件事，市政府及其部门曾在24天内下发了3个文件。3个文件中，存在内容相互冲突的地方，企业一时不知到底该怎么办。
据悉，通过此次工作评议，还促使《重庆市行政机关规范性文件制定程序规定》纳入2015年立法计划，这将进一步从规范性文件的制定主体、权限、程序、效力、内容等方面加强管理，这也标志着规范性文件的制定，从立项、起草、论证到讨论、公布，都需遵循一套严密程序，广泛征求专家、学者、社会公众意见，避免“一言堂”，以此提高规范性文件的科学性。
(文／张双山)
