[法制日报]郑功成：养老保险综合改革方案”预计于今年实施

“我的父亲退休20多年了，身体还好，按月领取退休金，我今年51岁，半月板有病，周围同事们都知道东北养老金缺口很大，真不知道我退休后能不能按时领到养老金？能不能安心养老？”在沈阳一家企业工作的孙彦飞忧心忡忡地告诉记者。

养老是关系到每个家庭的大事，是每个人终将面对的问题，关乎国计民生，带着这些疑问，《法制日报》记者近日采访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长，长期从事社会保障、收入分配及与民生相关领域研究的郑功成教授。

　　 建立中央调剂金制度

“‘养老保险综合改革方案’已经拟就，正在按程序审批，预计将在今年实施。”郑功成告诉记者。

郑功成说：“包括建立养老金中央调剂金制度以向全国统筹迈进、个人账户做实或者做空选择，以及延迟退休年龄等核心问题，都会在综合改革方案中得到反映，其中中央调剂金制度用来调剂地区间的基本养老基金收支，以达到逐步缩小地区之间的差距，最终实现基本养老基金全国统筹，它虽然不是最理想的方案，却是向全国统筹迈进的实质性步伐。因为与其迟迟不动，不如朝着目标迈进。”

截至2016年底，中国6 0岁及以上人口2.3亿人，老龄化的加速使得养老压力迅速放大。越来越多的省份出现养老保险基金收不抵支的现象，这种局面令人忧虑。

郑功成说，社会保险法和“十二五规划纲要”提出了2015年实现全国统筹的目标，迄今仍无实质进展，根本原因还是由于地区分割的格局持续太久了，有的地区收不抵支，缺口越来越大，有的地区收大于支，结余越来越多，在这种情况下，要统筹资金就必然会触及地区利益，涉及到地区利益的博弈，难度非常大。但是中央已经草拟方案，准备先建立中央调剂金制度，不是一步到位地实现全国基本养老保险基金的全国统筹，而是逐渐地缩小地区之间的差异，再过渡到真正意义上的全国统筹。

　　 各地公平负担养老金

郑功成说，所谓调剂金就是按照一定比率从各省市自治区征集一部分养老保险基金，再按照实际需求的一定比率支付给各省市自治区，在这种调剂中，收大于支出且结余较多的省如广东、浙江等将会为中央调剂金做出更多“贡献”，而养老保险基金缺口比较大的东北地区则相对受益多一些。这个制度实行以后，地方的负担越来越公平，局部地区基金缺口越来越大的势头会得到扭转，因此，我们说调剂金还不是法律意义上的全国统筹，却是迈向全国统筹最关键的一步。它虽然不能解决收不抵支地区的根本问题，但它可以止住收不抵支势头的持续恶化，使这种情况得以缓解，这也是我们期望的。我们可以看到两会李克强总理在政府工作报告中，还有财政部的报告中都提到民生保障的问题。中央调剂金制度是对呼吁了这么多年的全国统筹问题在法律、政策层面上的一个回应。

　　 多层次养老保险制度

郑功成告诉记者，我们应该建立一个多层次的养老保险制度，有基本养老保险、有企业年金，以及个人可以购买商业养老保险。

第一层次是政府主导的，政府要担责，是基础养老金，一定要稳妥牢靠，即使寿命再长，也不用担心没有养老金，这是一个稳定的预期、是一颗定心丸。第二层次，即企业或职业年金，它是用人单位与劳动者双方的责任，但政府通过税收优惠而给予补贴，其目的就是要提高养老保障的水平，改善老年生活条件，如果说第一层次能够在任何时候都可以为老年人的晚年生活保底，再加上第二层次就应该有不错的老年生活。如果个人收入水平比较高，人们还可以购买商业养老保险，有了三层次的保障，退休对个人的生活影响就不大了。所以说退休养老的层次是一级一级往上提高的。政府的责任主要体现在第一层次上，这体现的是社会公平，保障的是让所有人有最基本的养老保障，这三个层次要很好的定位。

现在的问题是大家对第一个层次的期望值太高，将老有所养所有的开支都要由这个制度来解决，这是不现实的，因为年老后的支出很多，包括医疗、保健、护理等等，老有所养需要多个制度安排才能解决的。因此，对老年人而言，公共资源需要统筹考虑老年人的经济生活、服务需求与保健医疗等多个方面，用多种制度安排来应对。因此，基本养老金的提升应该适度，不能够太高，对于第二、第三层次的养老，政府应该有有力的政策来引导，比如企业年金是否有税收上的优惠，个人则需要考虑有些余钱可以买些商业保险以供年老后使用，所以说还要加大对第二、第三层次政策牵引的力度。养老保险的第一个层次是刚性的却又是有限的，第二、三层次是弹性的，如果多层次的养老保险制度能够建立起来，对责任的划分进行了优化，那么这样的制度安排就是可以持续的。

　 　解决好历史遗留问题

以前一些地方政府出台过一些地方性养老的政策法规，我们在工作中遇到过黑龙江一个地级市针对乡村医生实行的“养老保险制度”，从1999年这些医生开始缴纳保险金，但到现在有些乡镇的参保人员退休后却拿不到退休金，针对这些历史遗留问题如何解决，不同的人有着不同的看法，全国政协委员岳泽慧建议：由于历史原因和制度原因造成的养老金缺口由中央、省、市、县财政配套解决。郑功成则认为历史遗留问题应该由当地政府妥善解决，如果靠全国统筹的基金来解决对别人是不公平的。

对于养老服务业的发展，郑功成认为：从我国现实出发，养老服务业最大的问题是总量供给不足与现存结构不合理。经过十二五的努力，养老院与养老床位的数量增长很快，十一五期间全国的养老院有300多万张床位，十二五末期增加到600多万张床位，数量翻了一番，但这些床位中有将近50%空置，这就说明存在结构性的问题，要么是位置过于偏僻，要么是档次过高、费用太贵，一般老百姓付不起钱，既浪费了土地资源，也浪费了公共财政资源。我国65岁以上的老人现在已超过1.5亿人，失能、半失能老人达4000万人，社会提供的养老服务总量严重不足，还需要加大共同投入、调动社会资源投入。总量供给严重不足与空置床位越来越多，说明我们养老服务业的政策导向存在总量，对民间投资方向的影响还不够精准，所以我们希望把这种趋势扭转过来，只有立足于社区，才能满足老年人的意愿。要改变总量不足、结构不合理的现象，首先要做的就是开展广泛的调研，了解老年人的真实需求，是需要养老院还是社区养老服务，是需要托老所还是家政服务，不了解这个基本需求，投资也是盲目的投资。因此，养老服务业也要符合习近平总书记提出的“精准”概念，提供“精准养老服务”，这样才能有针对性的进行投入。

“在养老服务的形式上，我们一般分为居家养老和机构养老，”郑功成告诉记者：机构养老就是住到养老院，居家养老就是住在家里并辅之以社区提供服务。就我们国家而言，至少有95%以上的老人采用了居家养老的方式，熟悉的环境、熟悉的社区，老人愿意住在自己的家里。有经济条件、愿意住到养老院的毕竟是少数，所以从我们国家养老服务业的发展来看，主要方向还是应该立足于社区，帮助老年人居家养老，这应该是国家的大政方针，也就是把政府的公共资源向社区倾斜，同时引导社会资源包括慈善资源、市场资源引向社区，这是一个多种资源整合、统一运用的系统工程。从目前来看，护理人员的奇缺会是长期困扰养老服务发展的重大问题。还有，现在有些社会资源投入开发养老地产，这就需要政府做宏观性的调控，养老地产的开发不能只有金融性、投资性，要保证公益性，否则难以保证低收入群体享受到相应的服务，如果政府完全排斥投资性、金融性的投入，那就有可能没有民间的投资，也不利于养老服务业的发展，这需要平衡，是一个宏观调控的问题。

“当你老了，走不动了，谁来照顾你？” “一个失能老人，就可能压垮一个家庭。”自己的母亲就曾经是一位失能老人，经历生活磨难的全国人大代表易连军创办了齐齐哈尔市建华区诚信失能老人护理院，她的护理院目前收留了100多位失能老人，是黑龙江省唯一一家失能老人护理院，对郑功成的看法，从事最基础养老工作的易连军深表赞同，谈到创建过程的种种艰辛，她最希望得到的还是法律、政策上的支持，她觉得黑龙江青山秀水，搞高档的养老地产只能满足有钱人的需求，对普通百姓没有太大帮助，应该在旧房改造、新区建设的规划中预留养老服务用地、用房。

郑功成表示：今年可以说是我国养老保险改革最关键的一个年份，推动这个综合改革方案付诸行动，我们的目标是非常清晰的，也是至关重要的。“但养老金制度的完善与水平提升还需要养老服务业发展同步，否则，老年人钱拿多了，服务却跟不上，其生活质量也不会有保障。因此，现在特别需要编造规划与顶层设计。”郑功成最后强调。

(原文刊发于《法制日报》2017年03月13日07版）

原文链接：

[法制网] 当你老了，走不动了——“养老保险综合改革方案”预计于今年实施

[法制日报] 当你老了，走不动了——养老保险综合改革方案”预计于今年实施