[财新网]郑功成：社保改革前路探析
在国务院总理李克强于全国人大会议闭幕后的总理记者会上表示“地方政府可根据实际情况，阶段性地、适当地下调‘五险一金’的缴存比例”前后，上海、广东、天津等多地的“五险一金”费率都已略为下调。李克强的“让企业多减轻一点负担，让职工多拿一点现金”一语，成为许多民众心中对社保体系改革最鲜明的印象。
但是，除了降费之外，社保体系在法规和制度面的改革，牵动的层面更为根本，影响也更加长远。《十三五规划》中已经明确，社会保障制度改革的目标是“更加公平、更可持续”。那么，社保的改革要如何兼顾公平与可持续性？社保制度设计的根本性原则究竟是什么？退休人员应不应该缴医保，若要缴，怎么缴？人们参加社会保险，到底应不应该期待多缴多得？中国人承担的养老金还有下调空间吗，促成下调的抓手又在哪里？
对此，财新记者专访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。
财新记者： 我们注意到，与中共中央关于制定“十三五”规划的建议相比，正式在全国人大通过的“十三五”规划，删去了此前曾引发巨大争议的“研究实行职工退休人员医保缴费参保政策”，并将表述替换为“完善医保缴费参保政策”。这使喧腾一时的“退休人员还要不要缴医保”的问题，留下了一定的转圜余地。究竟，医保应不应该让退休人员继续缴？所谓的“完善医保缴费参保政策”，又将指向哪些政策方向？
郑功成： 我并不赞成以所谓“养老金收不抵支”为由来延迟退休年龄，也不赞成以“医保基金不足”为由，来让退休人员缴费。因为，这种理由都是以减损公民的权益为条件。
我认为，退休人员缴纳医疗保险费，主要的依据，应当是医保制度的“权利义务相对应原则”，并为三大医保制度的最终整合创造条件；同时，这也能使退休人员的自由流动和迁徙更为方便。
从这个意义上来讲，退休人员缴纳医保费这一政策方向是正确的。但是，我们谈到退休人员缴费时要注意几个前提条件：第一，要保持原有的政策连续性；第二，不能简单地减损退休人员的权益。退休人员缴纳医疗保险费用，应该要有利于医疗保险制度的可持续发展、有利于更好的维护老年人的医疗保障权益。
财新记者： 那么，究竟要如何在“不减损退休人员权益”“维持政策连续性”的前提下，推进医保改革？
郑功成： 医疗制度改革不能简单的“一刀切”。以退休人员缴纳医疗保险费用为例，有四种方案可以选择：
第一种方案，就是“老人老办法、新人新办法”。这种方案的改革成本最低，同时也没有减损现已退休人员的权益。因为，要考虑到以前退休的“老人”，过去拿的是低工资、现在的养老金也不算太高；退休之后，再支出医保缴费负担，对他们的权益是一种损害。同时，也使我们的法律和制度，丧失了公信力。我们应该兼顾到已有的承诺，不能轻易地让已退休的老人再缴医保费。
那么“新人”为什么就可以用新办法呢？因为“新人”跟“老人”相比，拿的不再是普遍性的低工资了。第二种方案，就是“花钱买机制”。
就像去年实施机关事业单位的养老保险改革一样，你看，这个改革为什么没有人反对？因为涉及到改革的人员都涨了工资。看起来，财政为此支出了一大笔钱，但是新的机制实际上确立了。从此开始，所有机关事业单位的工作人员，都必须为自己的养老保险缴费。因此，如果想要快一点地推进退休人员缴纳医疗保险费的政策，就可以选择“花钱买机制”─也就是将退休老人的医疗保险费纳入养老金，并提高其养老金水平，这个初始成本由财政承担。
第三种方案，就是不要简单“一刀切”，而是根据老人的年龄─例如，让70岁以上的不缴纳了。这种方案实际上是减轻了老人的负担，同时让要缴费的退休人员对此也有预期。第四种方案，则就是简单 “一刀切”，所有退休人员都要开始缴纳医保费用。
从这四种方案来看，第一种是最公正的，第二种也没有减损已退休人员的权益，第三种有一定问题，第四种明显不合理。我们不能因为医疗保险基金有风险就要老人缴费，这是讲不通的。因为已退休人群过去参加工作时，法律规定退休后不需缴费，意味着政府和民众已经达成了协议；即使医保基金维持不下去，可以需要采取其他方式，而不能强制已退休人员缴费。
事实上，医疗保险制度可想的办法还有很多。现在，中国的医疗保险基金结余过万亿，这么多钱如果用好了，就不会如此紧张；现在用不好，与统筹层次不高有关，也与现行的职工医保制度的结构缺陷有关。
因为，职工基本医疗保险的个人账户一直是在低效运营。更为重要的是，过度医疗、药价虚高、重复检验等等所导致的医疗浪费，消耗了巨额的公共投入与医保基金，也让患者承担了高昂的代价。如果不尽快想办法解决这些现实问题，只简单地让老人缴费，当然不会得到公众认同。
财新记者： 也就是说，保证医疗保险基金的可持续性，一方面要坚持权利义务对等，也就是充实基金收入；另一方面，对支出同样也要有所控制？
郑功成： 现在来讲，医保基金的改革主要不应该是开源，而是节流。
因为从职工角度来说，缴纳医疗费用的比例不算低了，因此主要是要节流，并且要用好基金。现在，个人账户结余共有几千亿的现象，已被诟病多年了。本来医疗保险就是强调互助共济，所以个人账户的设计，就是违背医疗保险制度客观规律的。
我一直呼吁个人账户需要取消，这个基金要并到统筹基金。同时，医疗过程中的浪费就更不用说了；还有行政资源浪费─目前城乡居民的基本医保由人社部、卫计委两个部门管理，两套行政系统、两套经办机制、两套信息系统，重复参保、遗漏参保，这里面有多大的浪费？这些才是最值得我们下功夫解决的。
养老改革如何迈向可持续
财新记者： 今年，养老保险也出现了一个新的变化，养老金上调幅度仅为6.5%左右，低于多年来每年固定调涨10%的水平，你认为改变的原因是什么？
郑功成： 过去很长时间里，每年养老待遇的上涨幅度都是10%，因此，大家脑子里面固化了“每年都涨10%”的印象。但是，每年养老金待遇都以固定幅度增长不科学─如果物价上涨很厉害、工资涨得很高，退休金的涨幅还不应只是10%。
我想强调的是，养老金的增长必须要有一个正常的增长机制，要给退休人员稳定的安全预期。这种预期就是：无论有多长寿，养老金都能够保障我的基本生活有质量。过去统一上涨10%，对于以前拿低养老金的人并不公平；因为原本养老金基数越高的人，调整后拿的养老金就会越来越高，这样差距会越来越大。
因此，我们现在要有一个正常的增长机制，这个正常的增长机制基本上考虑两个因素，一是物价，二是工资增长水平。根据这两个因素来看，今年增长6.5%还是比较正常的，因为城镇居民人均可支配收入，去年增长了7.4%；2015年城镇居民物价水平是1.4%。值得注意的是，正常的增长机制应该有一个数据模型，就是根据相关指标计算得出增长幅度。在正常的增长机制下，退休人员才有稳定的预期。
财新记者： 我们注意到，与往年只涉及企业退休人员待遇调整不同，今年的政府工作报告中明确，养老金待遇上调得对象，首次包括了机关事业单位。这样的变化是不是养老制度“并轨”之后更为公平的体现？
郑功成： 把企业和机关事业单位的退休人员养老金待遇，统一上涨6.5%，客观上有缩小企业、机关事业单位退休人员的养老金待遇的作用。
在养老“并轨”之前，机关事业单位退休人员待遇，是根据在岗职工的工资上涨水平增长的，远远不止6.5%，其相对比例，肯定会比企业退休人员高。现在按照统一比例增长，机关事业单位退休人员的退休金涨幅，实际上就变慢了。
可见，养老金制度“并轨”后，制度变得更加公平，但这是一个缓慢的过程。这里面其实也采用了“老人老办法、新人新办法”─机关事业单位养老金“并轨”后参加工作的人员，将来得退休待遇与企业职工退休待遇差不多。
值得注意的是，职业年金有可能成为机关事业单位和企业职工，未来退休待遇有差距的主要原因。因为，机关事业单位的职业年金是普遍建立的，而企业建立职业年金的比例较低。所以，机关事业单位的养老金制度改革是一个完整的双层架构；而企业养老金只是名义上的双层架构，实际上还是只有“基础养老金”的单层架构，第二个支柱─企业年金，还没有全部建立起来。
养老金还有下调空间的六个理由
财新记者： 养老保险另一个引人关注的问题是费率过高，“十三五”规划中也再次明确要“适当降低缴费比例”。但是也有论点认为，目前的基本养老基金可持续性堪忧，很难有降费空间，对此，你是否认同？
郑功成： 我认为养老金降费的空间还很大。
第一个原因是，目前实际缴费的费率比名义缴费的费率还低；如果把缴费基数做实，名义缴费的费率马上就能下降。
第二，国有资本要划转养老保险基金，老年人的历史欠账不能让现在的人承担。老年人过去没有缴费，并不是没有承担义务，只是通过低工资凝结到国有资本里面了；通过国有资本划转，把历史欠账还上，费率就一定会有下降空间。
第三，养老金实现全国统筹后，费率也自然能有所下降了，因为基金可以在全国范围内调节。
第四，现在基本养老金的结余数万亿，都放在银行里贬值；这部分基金拿来投资运营后，费率又有下降空间。
第五，中国现在还有2、3亿人的年轻劳动力没有加入职工养老保险，加入之后费率也可以下降。
第六，我们现在退休年龄只有54岁，逐渐延迟退休，也会在客观上将负担延后，现在的费率也可以下降。
同时，现在财政支持还没有到位，财政部门必须要承担责任。我不赞成财政承担“兜底责任”，但是财政应该尽责，包括要对历史欠账负责；但到底是要兜底还是按比例分担，这可以讨论。
我个人支持财政按比例分担责任。以德国为例，财政负担养老保险金支出25%的责任，假如今年支出1000亿欧元，250亿由财政负责，明年预计支出1200亿，财政负责300亿，这样一来财政责任就非常明晰。当然，如果这些措施都不采用，降费当然不存在空间。
财新记者： 目前社会保障机制的设计原则还有一些争论，比如“十三五”规划建议中提出“健全多缴多得激励机制”，但是正式发布的“十三五”规划却删除了这一点，对此你怎么看？
郑功成： 这一句话删得好，我今年2月在《人民日报》发表文章，就明确阐述了“多缴多得”从来不是社会保障的原则，而是市场法则、商业保险的法则。
社会保障不能单纯强调多缴多得，要强调互助共济。比如养老保险，人们参加养老保险最可靠、最重要的功能，就是希望无论我们多长寿，都有一份稳定、可靠的经济收入。再比如失业保险，一般机关事业单位的人很少失业，但是他们也缴费。如果只有存在失业风险的人才参加失业保险，那么这个制度怎么能持续存在？
实际上，失业保险就是在岗者帮助失业者，如果失业就可以得到帮助，在失业的过程中有基本的经济来源。
再看生育保险，如果考虑多缴多得原则，那么只有20、30岁的女职工愿意多缴，男职工和已经生育的女职工就都不参加了，这一制度还怎么持续？生育保险就是为生育的女性化解除后顾之忧，尽管女职工过了生育期，但是也可以为年轻女性提供支持，正如自己当年享受其他人提供的支持一样。
医疗保险更是如此，多缴不一定多得，少缴不一定少得，关键是让所有参加医保的人，能够不再担心疾病医疗开支的后顾之忧。因此，在社会保险方面，要强调互助共济和集体主义的意识，要强调社会的公平公正，不能只从利己出发，更不能等同于市场交易，否则就不是社会保障，而是商业保险。
精算可以是技术参考 不能当决策理由
财新记者： 精算原则也是来源于商业保险领域。但是“十三五”规划在社会保险体系中强调了“坚持精算平衡”，那么社会保险精神与精算原则应该是什么关系？
郑功成： 精算作为一种技术工具，当然可以利用，但是精算也不是决策最重要的依据。因为精算的根本缺陷在于都是单线条思维，而不能看到数据背后的社会因素、文化因素甚至宏观层面的经济因素。
我们需要重视精算技术的应用，也可以将精算原则作为决策的参考，根据推算可以使得政策走得更平稳，但是不应该通过精算决定政策，精算只能为政策制定提供服务、提供参考。
社会保障自古以来、古今中外从来就是政治决策。当年俾斯麦创立社会保险制度，就是为了化解劳资矛盾；美国罗斯福支持社会保障，则是为了应对经济危机，当时失业工人比例高达28.7%，这样的决策依据完全不是精算。
社会保障不能仅仅考虑效率，更为重要的是公平。就像养老保险的全国统筹，有些地区反对搞，但是世界上哪个国家像我们一样？各个地区社保缴费不一样，如珠三角等地方，单位养老缴纳费率只有12%，其他地区则20%左右。社保缴费是法定的劳工成本，这是市场经济的底线——公平。
现在全国统筹遇到很多阻碍，但是哪个理由都站不住脚，因为社保缴费是法定劳动成本，全国各地应该要公平。从全局角度来讲更是，社保缴费从来就不是地方利益，而是国家利益。因此，我们需要多考虑国家利益、社会公正，而不是简单地将市场交易、利己主义搬入社会保障领域；社保，应当是维护社会公正的基本制度安排，也应当是维护社会稳定与和谐的基本制度保障，其许多价值都不是可以从经济上计量得出来的。
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