试点探索 国有林场改革试点亮出“成绩单”
15.06.2016 21:11
本文来源: 林业网
中国绿色时报6月15日报道 国有林场改革如何在深刻变革中探索出可贵的经验和路径，为全国国有林场改革引路？2011年10月，国有林场和国有林区改革工作小组按照国务院要求，批准将河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南和甘肃7省列为全国国有林场改革试点省。不久前，工作小组先后对浙江、江西、甘肃、湖南、山东和河北6省的国有林场改革试点工作进行了验收，确定6省试点工作全部合格，并取得了显著成效、探索了宝贵经验。
6省试点工作已取得了保资源、保民生的显著成效，有效理顺了管理体制，切实改善了民生，初步创新了发展机制，保护了森林资源。
6个试点省从顶层设计到具体落实，从政策导向到格局塑造，都发生了重大的变化。为重点展示这些试点省的“成绩单”，共享改革成果，国家林业局国有林场和林木种苗工作总站与本报特别组织了“聚焦国有林场改革试点经验”专题，敬请读者关注。
浙江
统筹推进率先完成试点任务
围绕保生态、保民生的两大改革目标，浙江省精心谋划、统筹推进，率先完成了体制改革、机制创新、民生改善等各项改革试点任务，改革工作走在了全国前列。
理顺管理体制机制。明确界定了7个试点市的国有林场主要责任和保护方式，试点范围的国有林场完成了整合重组，明确了公益性质，制定了定编标准。加大了地方财政投入，形成长效机制，国有林场事业经费均纳入当地财政预算，事业经费从改革前的每年4100万元增加到1.11亿元。完善了以购买公共服务为主的公益林管护机制，推动了林场完善内部管理机制，建立了岗位设置和绩效考核制度，积极推进了政府购买服务为主的公益林管护机制。
改善民生全面保障。国有林场职工工资、购买服务和社会保险纳入当地财政预算管理，职工收入达到当地同类事业单位职工同等水平，较以前大幅度提高；试点地区国有林场职工全部参加养老、医疗等社会保险并享受相应待遇，养老保险和医疗保险参保率为100%。
强化设施建设夯实基础。完成了5159户职工危旧房改造，新（修）建管护用房8.6万平方米；新（修）建道路614公里，实现了通场公路全部硬化，万亩以上营林区实现了公路通达，738个营林区中已通电566个；基本解决了饮水安全问题。
提升资源保护利用活力。改革试点期间，全省国有林场的森林采伐量降至12.7万立方米，占森林采伐限额的38.6%。加大了植树造林、中幼林抚育、低产林改造的力度，全省国有林场森林覆盖率比改革前提升了1.2个百分点，森林蓄积量增加了10%。大力发展森林休闲旅游业和高效生态产业，已建成国家级森林公园31个、省级森林公园39个。
浙江省在改革试点工作中还形成了两条重要经验：一是省委、省政府始终把林场改革工作列入重要议事日程，出台了一系列鼓励性政策措施。省领导多次召开会议进行部署，深入国有林场考察，提出明确工作要求。成立了由省领导任组长，各有关单位组成的国有林场改革领导小组。各试点市、县（市、区）成立了领导小组，采取政府发文、制订年度计划、建立考核机制等办法，确保各项改革措施落到实处。二是省直有关部门积极作为、密切协作，合力推动国有林场改革。省编办批复成立了省国有林场和森林公园保护总站，省发改委切实加强指导，省财政厅积极筹措资金，省交通运输、电力等部门着力改善国有林场道路、电力等基础设施建设。省林业厅成立了省级国有林场改革常设机构，多次沟通协调有关部门，落实相关政策，坚持深入基层，走遍了所有的试点林场指导工作。
甘肃
庆阳试点改革“落地生花”
甘肃省国有林场改革试点确定在庆阳市开展，该省紧紧围绕保生态、保民生两大改革目标，拓深度求力度，激发活力，深刻改变了国有林场的发展状态。
强化责任落实，理顺管理体制。落实了主体责任，庆阳市成立了由政府市长任组长的国有林场改革领导小组。围绕国有林场改革发展和民生改善，出台了《关于进一步加强子午岭林区保护和发展的意见》《子午岭林区保护与发展总体规划》《庆阳市国有林场改革试点实施意见》和《庆阳市国有林场改革试点补助资金使用方案》等多个文件。管理体制初步理顺，政企、事企分开有效推进。市属27个林场和县属20个林场明确为公益事业单位。按照“先入轨、后完善”原则，完成28个林场职工的首次岗位设置、结构等级认定及聘用备案工作。加强了子午岭国有林场管理机构建设，完成事业编制核定工作，将人员、机构纳入市财政全额预算管理。组建成立了子午岭林区华池、合水、宁县、正宁4个社区居委会，子午岭林区8所学校、1个教学点及5所职工医院移交所在地方政府。
全面改善民生，加大设施建设。目前，庆阳全市国有林场养老、医疗、失业、生育、工伤五项社会保险参保率均达100%；住房公积金缴存实现全覆盖；完成最低生活保障相关工作。在职人员年均工资和离退休人员年人均离退休费均达到当地事业单位职工同等水平。完成危旧房改造工程3301套22.99万平方米、公共租赁住房1266套4.56万平方米，建设森林资源管护站49个、森林防火基础设施项目11个，维修改造林区道路214.22公里，解决了14223人的饮水安全，改造供电线路722.7公里。
围绕强林富民，强化支撑能力。全市国有林场年均造林面积比改革前增长了3倍，重点实施了“苗林结合培育工程”。着力加强科技创新、成果转化和示范点建设，探索总结出子午岭中华鼢鼠“三结合五同步”灭鼠法。组织实施古树名木资源调查与开发利用研究、子午岭优良树种资源调查与保护利用、华山松大苗移栽试验示范、中华红叶杨引种试验示范等项目。积极开展难利用地造林、林木有害生物防治、生态系统恢复等技术攻关，有效破解了制约林业发展的技术瓶颈。
创新管理机制，加强人才建设。出台了《关于加强子午岭国有林场经营管理的意见》《市直国有林场干部职工聘用、全员岗位管理、目标管理、绩效考核》制度，全面落实定岗定员，分类管理。制定了国有林场固定资产投资建设等一系列行业管理制度，完善了专项资金报账审批、重大财务集体决策、财务审批双重制约、建设项目竣工验收“四项”管理机制。制定《林业系统机关事业单位工作人员考勤管理暂行办法》等规章，将干部职工的绩效工资分配与岗位职责、工作量、工作效率、工作业绩等直接挂钩。
山东
两市齐头并进推进改革
山东省泰安市、临沂市是全省国有林场改革的试点地区，他们认真实施《山东省国有林场改革试点方案》，全面完成了体制改革、机制创新、民生改善等国有林场改革试点任务，取得一些成果和经验。
创新管理体制机制。两市42处国有林场均定性为公益一类事业单位并纳入事业编制。林场职工工资和社会基本保险全额按事业单位纳入同级财政预算。泰安市宁阳县将所属4处林场整合为2处林场，临沂市将8处国有林场与8处国有苗圃合并，泰安市3处国有林场与2处国有苗圃合并。积极引入市场机制，国有林场造林抚育、森林采伐和森林管护等生产性用工实行了由政府面向社会购买服务。实施了规范的岗位设置管理，建立了以岗位绩效为主要内容的收入分配制度和以聘用制为主的新型用人制度。
基建投入力度空前。临沂市将国有林场基础设施建设纳入地方经济社会建设计划，有效改善了林场道路、办公场所、水电、通讯、广播电视等基础设施。泰安市投入3.2亿多元，为国有林场建水库、塘坝100座；架高、低压线路130千米；硬化林区道路146.4公里等。部分林场基础设施和造林、营林、护林等建设项目纳入市县基本建设计划和行业发展规划。
民生得到全面改善。职工工资水平大幅提升，由改革之初的人均年工资性收入不足1.5万元达到目前的5万多元，达到当地事业单位职工工资同等水平。职工全部纳入社会保障体系，实现“五险一金”足额缴纳参保，清偿了1338.14万元社会保险欠款。
生态功能明显提升。两市国有林场经营面积由78.1万亩增加到89.9万亩。泰安市国有徂徕山林场森林蓄积量由2011年的49万立方米增加到现在的60.05万立方米。泰山林场负氧离子浓度每立方厘米达2.2万个，PM2.5平均每立方米仅15微克，生态功能显著增强。
他们取得了两条重要的宝贵经验：一是加强组织领导。山东省政府、相关部门领导深入两市调研，积极指导国有林场改革试点工作。泰安、临沂两市将任务分解，层层传导压力，建立了责任制。组织省国有林场改革试点工作督导组，不定期地深入有关市、县（市、区）和国有林场进行督导，并建立了国有林场改革进展月报制度。通过举办培训班、召开座谈会等多种形式指导国有林场改革。二是科学制定方案。山东省成立专题调研组，全面摸清了国有林场的基本情况、改革中存在的困难和问题，并提出了切实可行的保障措施，形成的调研报告对开展国有林场改革试点工作起到了重要的指导作用，明确了国有林场公益事业单位的改革方向。
江西
试点改革收获“三成果两经验”
江西省是全国国有林场改革整体推进省，试点改革着力转变国有林场发展方式，精心谋划，统筹推进，全面完成了体制改革、机制创新、民生改善等国有林场改革试点任务，为全国国有林场改革积累了宝贵经验。
成果一：坚持生态导向，明确界定国有林场生态责任和保护方式。林场规模得到合理优化，全省425个国有林场整合重组为216个，场均经营面积由5.8万亩提高到12万亩，为改革前的2.07倍。加大地方财政投入，确保长效发展，将定性为公益服务事业单位的人员和机构经费纳入财政预算管理。创新森林资源管护机制和人力资源制度，初步建立了以岗位绩效为主要内容的收入分配制度和以聘用制为主的新型用人制度，国有林场造林抚育和森林管护等工作已初步建立社会购买服务机制。
成果二：健全职工就业制度和社会保障机制，民生得到切实改善。妥善安置富余职工，干部职工满意度高，全省林区社会总体保持平稳。事业性国有林场职工工资达到当地事业单位职工工资同等水平，基本养老保险和基本医疗保险参保率均达到100%。出台了《未参保国有林场职工参加基本养老保险的有关政策》《关于困难农林水企事业单位职工参加城镇职工基本医疗保险有关问题的通知》等8项国有林场改革配套政策。
成果三：采取有效措施，森林资源得到有效保护。省级财政将国有林场公益林管护补助标准提高到每亩20.5元，2015年市县财政安排国有林场森林资源培育管护经费1.1亿元，全省国有林场木材采伐量呈逐年下降趋势。“十二五”期间，江西省国有林场年均森林采伐量减少242.13万立方米，天然林年均采伐量减少113.5万立方米。
经验一：江西省委、省政府高度重视，各有关单位全力推动林场改革。省级人民政府成立主要领导任组长的领导小组，明确各部门分工。连续3年将国有林场改革工作写入省政府工作报告，与11个设区市签订了国有林场改革目标责任状。省发改委、省住建厅将国有林场职工危旧房改造等基础设施建设纳入保障性安居工程；省财政厅筹集了4.86亿元改革配套资金；省人保厅负责落实社保政策；省林业厅建立厅长挂片包干责任制，分工督导市县改革工作。
经验二：将国家的政策要求同江西的具体实际紧密结合，科学组织推动。合理确定总体目标和主要任务，市县贯彻落实有刚性遵循，同时考核评判有明确标准。坚持从严审批方案，对改革方案逐县审批，确保了改革的正确方向。同时着力加强指导督查，建立了信息通报制度，成立了10个督导调研组。严格实施验收倒逼，率先制定了《全省国有林场改革评估验收办法》《国有林场改革省级评估验收工作方案》，在设区市预评估验收的基础上，逐县进行改革评估验收。
湖南
多措并举保生态保民生
湖南省作为全国国有林场改革试点整体推进省，认真实施《湖南省国有林场改革试点方案》，试点改革坚持求深度、求广度，以4项措施、4条经验着力转变国有林场发展方式。
措施一：坚持公益方向，理顺管理体制。将全省208个国有林场全部定性为公益性事业单位，其中公益一类事业单位191个，公益二类事业单位17个，完成了单位属性变更登记。全省国有林场核定事业编制14177个，较改革前精简编制33.19%。人员、机构和续保经费纳入当地财政预算。
措施二：加大政策扶持，民生全面改善。完成国有林场危旧房改造51775户，实施了国有林场饮水安全工程，开展了国有林场电网改制和改造工作，林场电网基本移交大电网，国有林场公路基本纳入当地农村公路建设规划。省财政每年安排预算补助国有林场职工养老保险续保费用。全省国有林场职工基本养老保险和医疗保险实现了全覆盖。依据相关政策为部分林场职工办理了提前退休手续。通过转岗就业、内部退养、政府购买服务等途径，原本下岗失业人员全部实现了再就业。
措施三：创新发展机制，保护森林资源。落实了国有林场法人自主权，完成了事业单位岗位设置，建立了绩效考核机制，将资源管护水平与林场管理人员的绩效直接挂钩，形成了能者上、劣者下、奖勤罚懒的良性机制。建立了以国有林场森林经营方案为基础的森林资源监管机制，严格实行森林资源限额采伐制度，“十二五”期间，下达木材生产计划较采伐限额少113.41万立方米，全省国有林场实现净增活立木1000万立方米。
措施四：实现政事分开和事企分开。国有林场57所场办学校、87所场办医院全部剥离，教师、医护人员完成转编。337个代管村实现剥离。
经验一：重视程度高。省政府成立了由省长任组长，省委副书记、分管副省长任副组长，11个厅局为成员的国有林场改革领导小组。主要省领导多次参与实地调研。
经验二：部门联动强。省编办出台了《关于认真做好国有林场改革中涉及事业单位机构编制调整工作的通知》，统筹解决编制问题；省发改委出台专门文件，将国有林场纳入农村电网改造升级范围；省财政厅安排资金用于林场职工购买养老保险，将国有林场生态公益林国家补助从每亩7元提高到每亩10元；省林业厅建立厅长分片包干制，加强督导。
经验三：方案制定实。各地改革办在制定改革方案时，既体现上级要求，又充分征求各方面意见，体现地方特色。在具体操作上，先行调研，摸清家底；积极试点，积累经验；顶层设计，量力而行。
经验四：宣传动员细。让职工明白国有林场改革是大势所趋，早改革早受益、晚改革晚受益、不改革不受益。改革的目的是保生态、促民生，而不是甩包袱。
河北
完成目标任务改革尚需深化
根据《国有林场改革试点验收办法》，国有林场和国有林区改革工作小组通过对河北省改革试点地区承德市听取汇报、现场查验打分、开展职工满意度座谈等方式综合评估，河北省国有林场改革试点验收结果评定为合格。
河北省认真实施《河北省国有林场改革试点方案》，紧紧围绕保生态、保民生两大改革目标，加强领导，全力推动，继续深化国有林场改革，着力转变发展方式，基本完成了体制改革、机制创新、改善民生等改革试点任务，形成了三点主要成效。
管理体制初步理顺，森林资源得到有效保护。河北省成立了承德市国有林场管理处，负责全市国有林场管理。管理体制由原来的县管改为市县共管、以市为主。试点范围21个国有林场界定为公益型林场，核定事业编制1017名。两县国有林场管理机构得到强化，管理体制进一步优化。天然林商业性采伐全部停止，有林地面积增加2.3万亩，林木蓄积增加60万立方米。
有效推进政事分开，初步建立公益林管护机制。初步实行了以聘用制度和岗位管理制度为主的事业单位人事管理制度，明确了岗位职责和条件，共设立管理岗位122名，专业技术岗位357名。建立了绩效考核制度，将考核结果作为晋升职务和兑现有关待遇的重要依据，通过绩效挂钩，调动了干部职工的积极性，形成干事、务实、高效的良好工作氛围。初步建立了政府购买国有林场公益林管护、抚育等服务机制，近3年共支出4600万元。
职工生活水平大幅度提高。一是职工工资水平达到每月3500元，较改革前提高了75%，达到当地事业单位职工工资同等水平。原由林场负担的退休人员津贴补贴费用全部纳入社会统筹，由社会保障部门统一发放，拖欠的“五险一金”全部补缴，职工社会保险实现了应保尽保。二是改革补助资金及时到位。2015年，两县财政列支2417万元改革补助资金。三是住房条件大幅改善，丰宁、隆化两县分别在县城完成1016户、813户安置工作。四是富余职工得到妥善安置。富余职工通过自然减员、职工自愿提前离岗等方式，均得到妥善安置，职工队伍稳定。
目前，河北省国有林场改革工作还有部分内容需要进一步完成，一是在丰宁县和隆化县国有林场确定为公益型林场后，需要进一步明确是公益一类或公益二类的性质。二是国有林场路、水、电基础设施建设滞后，两试点单位21个国有林场中有4个营林区不通公路、不通电、饮水不达标。三是人员结构不合理。30岁以下职工仅占职工总数的5%，有职称的专业技术人员仅占10%，技术和管理人员断档问题比较突出，职工老龄化日趋明显。
本文来源: 林业网
15.06.2016 21:11