【法制网】全国首例行政公益诉讼诞生检察机关官告官解决监督难
法制网记者 刘子阳
“过去都是我们将污染企业告上法庭，真没想到检察院把我们推上被告席，以前从没有过的事。”贵州省毕节市金沙县环保局局长秦蓁收到法院《应诉通知书》的那一刻感到很意外。
近日，金沙县人民检察院将县环保局起诉到遵义仁怀市法院，理由是“环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”。金沙县人民检察院在行政公益诉讼探索上成为“第一个吃螃蟹的人”。
2014年以来，金沙县检察院按照贵州省人民检察院的安排部署，以监督行政机关依法行政为重点，深入开展督促起诉追收国有资产专项工作。
金沙县检察机关在办案中发现，由于法律规定尚不够明晰，检察机关监督行政执法的手段刚性不足、制约措施缺乏，行政机关履职不到位的现象仍然存在，检察机关监督行政机关依法行政的能力和水平亟需提升。
“改变这一被动局面，只有在监督手段上下功夫，创新监督方式，才能使检察机关法律监督更加有所作为，而行政公益诉讼就是促进依法行政的一条有效途径。”金沙县人民检察院检察长肖莉红告诉《法制日报》记者。
履职不到位环保局遭起诉
金沙县位于贵州省西北部，独特的矿产资源优势带动了当地经济的发展，新建楼盘比比皆是，位于金沙县古韵广场的宏圆大厦，20多次层的高楼已经基本完工。
附近居民对这座新建的高楼却很反感：“一年多时间经常施工到很晚，即使关上门窗也听得很清楚，家里有小孩的居民已经搬走，我们也向环保局反应过情况，但并没有发生变化。”
这件事也让环保局长秦蓁感到头疼：“环保局曾经两次向佳乐公司发出缴纳噪音污染通知书，但今年房地产形势不好，很多楼盘卖不掉，污染企业的噪音排污费一直拖欠。”
今年9月，金沙县检察院在审查环境执法工作相关材料过程中，发现佳乐公司在修建宏圆大厦过程中，欠缴2013年3月至2014年10月期间噪音排污费121520元。
发现情况后金沙县检察院立即要求环保局依法履职，10月13日，在金沙县环保局的催促下，佳乐公司缴纳了拖欠的噪音排污费。
“虽然已经缴纳排污费，但佳乐公司未依照《排污费征收使用管理条例》的规定按时缴纳，在金沙县环保局两次发出缴纳通知后均不主动履行其法定义务，拖延支付排污费近一年时间，已对国有财政资金造成损害，其行为依法应当受到处罚。”肖莉红认为金沙县环保局未按规定对佳乐公司逾期缴纳排污费行为进行处罚，存在履职不到位。
10月20日，金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市法院，请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。
仁怀市法院经审查后立案受理并向金沙县环保局依法送达了相关法律文书。
“检察机关以往是通过发检察建议的方式进行监督，这次直接起诉让环保局倍感压力。工作人员在执法过程中过多考虑企业难处存在手软的情况，事后我们也在反思。”秦蓁表示执法不仅需要铁腕，更需要铁规。
行政履职不到位缺乏监督
检察机关作为国家法律监督机关，在履行职责中发现，对于行政机关不依法履职、履职不到位的行为，通常的做法是发检察建议、督促起诉，构成渎职犯罪的依法追究刑事责任。
实际操作中，检察机关的检察建议书、督促起诉刚性不足、制约措施缺乏，部分行政机关对检察机关的督促意见或检察建议不回复、不采纳等情况突出，渎职犯罪的入罪门槛又相对较高，致使检察机关的监督效果难以得到体现。
数据显示，毕节市检察机关近7年所办理的督促起诉案件，获得采纳的案件比例仅为66.13%，其中2010年毕节市检察机关共办理督促起诉案件510件，仅获采纳66件，获得采纳的比例仅为12.94%。
2011年，毕节市检察机发现某房地产开发股份有限公司未按土地出让合同规定期限缴纳土地出让金1.61亿元后，及时向行政单位发出了督促起诉意见书，经过相关行政单位的多次催缴，该公司于2012年才补缴拖欠的1.61亿元土地出让金，超出合同约定时间近一年。后行政单位未对该公司违约所应承担的责任进行追究，检察机关也因缺乏相应的后续监督措施以及对行政机关强有力的督促机制，没有对逾期交纳土地出让金给国家造成的损失进行进一步的督促追收。
2013年8月，毕节市七星关区院发现多家房地产开发企业超出批准的容积率修建商品房出售，但是行政执法单位未及时对开发商的违法行为进行查处并追收土地出让金，这种情况在七星关区已经存在多年，久拖不治。后经检察机关介入，共追收各房地产开发企业补缴土地出让金2.5亿元。
对此毕节市人民检察院民事行政检察处、生态环境保护检察处副处长郭布红深有体会：“我们发现原来的监督方式没有从根本上解决行政执法单位执法不规范、不到位、行政执法惰性的问题。解决上述问题，只有探索新的办案方式，增强检察机关对行政行为法律监督的刚性、强制力。”
“行政公益诉讼恰恰填补了这一不足,通过检察机关强有力的法律监督，增强行政机关依法行政的主动性和时效性，可以及时帮助挽回国有资金流失，切实维护社会公共利益不受非法侵犯，可以避免造成严重的损害后果。”郭布红说。
行政公益诉讼先行先试
十八届三中全会明确要“加强对行政执法的监督”；十八届四中全会决定提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。
我国修改后民事诉讼法明确,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但现行及新修订的行政诉讼法中并没有关于“行政公益诉讼”的条文。
行政公益诉讼由谁启动、如何启动等问题并无法律规定，贵州省先行先试，制定了《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》，明确国家机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼。
行政公益诉讼在探索阶段，中国政法大学副校长马怀德表示，检察机关在行政公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表，同时应界定行政公益诉讼的对象和范围，不能包罗万象。
马怀德认为，行政公益诉讼应明确启动程序：“一个渠道是社会团体或者自然人可以请求检察机关提起，另一个渠道是检察机关自己发现。检察机关发现违法行政行为的，不宜直接提起公诉，应当先督促纠正，然后发出检察建议。在这些措施未果的情况下，再提起诉讼。”
“检察机关提起的行政公益诉讼，相当于刑事公诉，法院必须受理，不能驳回起诉，或者说不予受理。”马怀德说。
“探索完善行政公益诉讼将为依法监督行政不作为、乱作为提供有效的法律解决途径。”武汉大学环境法研究所教授秦天宝认为，检察机关是法律监督机关，对行政机关有抗衡能力，由检察机关作为公共利益代表人，充当行政公益诉讼原告不仅合适也切实可行。
金沙县人民检察院提起行政公益诉讼的尝试，也赢得网民点赞。
网民“哈偶ienghjijh”：此举是对四中全会依法治国战略的生动实践，强烈为这一做法点赞，希望通过此案，能进一步规范行政执法行为，造福群众。
网民“123hnei”:行政公益诉讼倒是挺具有开创性的。总之，能为人民群众解决问题的就应该点个赞！