[中国社会科学网]汤维建：人民法院司法责任制的构建与完善
司法责任制是司法改革中要着力完善的一项重要制度。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。2014年6月通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》也将“完善办案责任制”作为六项改革议题之一。2015年9月21日，中央深化改革领导小组第15次会议通过的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称“意见”)发布，司法责任制的改革成果开始落地。
一、司法责任制的要素分析
早在20世纪末开始，我国就开始了办案责任制的实践探索，至今演变为以错案责任追究制为主要旨趣和内容的司法责任制，使该项制度的内容逐步充实和完善，形成了较为完整的制度体系。办案责任制重在放权和赋权，以主审法官、审判长负责制等为表现形态;司法责任制则重在追责，以错案责任追究制为实质内涵。从办案责任制到司法责任制，构成了我国司法责任制发展的两个阶段和基本步骤。从这个意义上说，司法责任制在现在推出和问世，本身就说明其内在的规律性和制度的合理性。
司法责任制并非一个单纯的司法制度，其重点或落脚点在错案追责，但作为一项制度构成，其内在要素是复合的，诸要素在逻辑上有严密的关联性和链条的递进性。析而言之，司法责任制的构成要素主要有：(1)选人。按照职权性质和范围的不同，将现存的司法人员分为法官、司法辅助人员和司法行政人员。这里所谓选人，主要说的是将优秀的法官选拔出来，将其放置在司法办案的第一线。(2)定岗。所选出的法官将主要在两种类型的审判组织上履行职责、发挥作用，此即独任制、合议制，不同的岗位有不同的职责。(3)放权。按照司法亲历性和权责相统一的原则，除法律有另外规定的以外，将司法审判权最大限度地授予给法官行使。(4)扁平化。通过司法机构的去行政化改革，实行法官平等办案，在办案的法官之间，人人平等，审判权在实质上趋同化，在法官之间不分三六九等。实际上，这就是将长期盘踞在法官身上的行政枷锁渐次消除，使法官获得解放，成为真正意义上的或完整意义上的法官，从而实现司法权的应然回归。
二、司法责任制的内容构成
1.权责清单化。权力清单制度不仅在行政领域有所适用，在司法领域同样应予适用。民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法对司法人员的职责有所规定，但不够详细，较为模糊。“意见”首次将司法人员的权力明确列举，采用“清单”形式直观地、具体地予以分解和展现，对号入座，一目了然。这样不仅有利于法官行使其职权，同时还有利于监督者对法官实施监督，出了问题，包括越权、滥权或者懈怠职权，也容易查找和判断，这就为司法责任制的实施奠定了标准化的基础，使司法责任制得以高效运作。“意见”对法官独任审理案件时应当履行的审判职责、合议庭审理案件时承办法官应当履行的审判职责、合议庭其他法官应当履行的审判职责、审判长应当履行的审判职责、法官助理在法官指导下应当履行的职责、书记员在法官指导下应当履行的职责、院长庭长的管理监督职责、审判委员会及其委员应当履行的职责等，均作出了清晰的列举式规定。司法问责不仅针对后面所述的违法审判责任等，同时还从反面指向权责清单中所列举的各项职权。
2.督责立体化。有权必有责，用权受监督;权力下放的幅度越大，权力受监督的力度就要越大，否则权力必然失控或必致滥用，司法改革的初衷就难以实现。因此，司法办案权独立行使的过程就是司法管理权和司法监督权强力运行的过程，司法办案权与司法管理权和司法监督权相伴相随，三者在制度构建和实际运作中必须同时推进，不可偏废。案管部门应当通过案件管理发挥监督作用;有固定审判团队的，审判长在必要时可将合议庭处理意见分歧较大的案件提交专业法官会议讨论或者建议将案件提交给审判委员会讨论决定;院长、庭长除依照法律规定履行相关审判职责外，还应当宏观上指导法院或审判庭的工作，并履行必要的审判管理和监督职责;同时在案件涉及群体性纠纷、重大复杂疑难、同案不同判或者法官涉嫌违法审判等情形时，院庭长有权要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果，并在必要时可以将案件提交给专业法官会议或者审判委员会讨论。除内部监督系统外，“意见”还构建了对法官独立办案的外部监督系统，包括司法公开平台的建设、第三方评价机制的建立以及法官考评委员会的成立等等。“意见”通过内外两个监督系统的建设，使审判权既能最大限度地独立行使，又处在接受监督的网格化机制中，审判权被紧紧地关进制度的笼子里。
3.问责常态化。司法问责是一项常规的机制，而不是运动式的临时做法。首先，要建立符合司法规律的案件质量评估体系和评价机制。案管部门以及享有司法监督权的部门和人员应当通过常规抽查、重点评查、专项评估等方式对案件质量进行科学化、专业化、理性化的评鉴，该评鉴的结果要作为法官晋职晋级、评优评先、任职提薪的依据。其次，各级法院应当成立法官考评委员会，该考评委员会应当具有专业性、多元性和外部性，应当保持相对的独立性，同时要建立法官的履职档案和诚信档案，从而实现以专业化的审判质量评价方式代替行政化的层级监督方式。评价的结果应当在适当的范围内公开。最后，应当畅通信息化、技术化、网络化、电子化等多种渠道，接受来自当事人的、代理人的、社会公众的申诉、控告、举报等等，并完善相应的处置机制。通过上述诸方面的制度建设，就能使司法问责机制常态化地建立起来。
4.定责分层化。司法责任是一个笼统、概括的范畴，其中包含的责任类型和责任程度有诸多差异，不可混为一谈，需严加界分。这其中的考量因素主要有三个：一是主观过错的形态及其程度，二是裁判错误的类型及其程度，三是危害后果的严重程度。对司法责任的层级确定，需要就上述三个变量作出综合权衡，最终确定所应承担的司法责任。司法责任最为严重的乃是构成刑事犯罪的司法责任，比如故意违法办案，实施了诸如徇私枉法、枉法裁判、贪污受贿等行为。发生了这些行为，寄望于这样的司法者能够最终实现个案中的司法正义，是徒然的，这属于司法之耻，应予严格避免，发生后应加严格惩罚。其次是具有重大过失而导致裁判或执行错误，比如玩忽职守、渎职，因重大过失丢失、损毁证据材料，或者因重大过失遗漏主要证据、重要情节，致使所作出的裁判发生错误，并造成严重后果。此为过失责任，过失责任的确定与故意责任的确定有一重大区别，此即，在故意违法审判责任的确定中，通常无须考虑发生的危害后果，其违法行为本身就构成司法责任的充要条件;而过失违法审判责任的确定，则需要考虑所发生的危害后果，包括所作出的裁判以及裁判执行后造成的损失。除了上述两种违法审判责任外，在实践中还有所谓审判瑕疵责任。审判瑕疵责任是指在审判或执行中，在文书制作、诉讼程序、事实认定、法律引用、司法作风和司法行为等方面存在差错，其严重程度虽尚不足以构成违法审判责任，但这种差错的存在给司法公正、司法权威以及司法形象造成了负面影响，相关人员也应承担相应责任，尤其在司法评估中，其差错应作为评估的依据，并进入相应的司法档案。司法责任中除审判者应承担的审判责任外，法院院长、庭长等承担司法行政职责的人员以及案件管理、审判监督等部门承担司法监督职责的人员在错案责任的追究中，也有可能因其故意违法或过失怠职而被问责。司法辅助人员，如法官助理、书记员等，也有可能因其过错而被追究责任。值得指出的是，司法责任有独立责任、共同责任、连带责任、补充责任、比例责任、主要责任、次要责任等多种形态，需要具体情况具体分析，应综合各种因素，使责任的确定达到公平公正，既不使无辜者蒙冤，也不使有责者侥幸过关，从而使司法责任制切实推进、落地落实落细，扎紧、扎密司法责任制之网，使其形成公开公平公正、动态透明阳光的追责机制，使之长效化、科学化、合理化。
5.追责外部化。司法责任制的最终落实需要建立健全司法追责的机构、程序和机制，否则司法责任依然无法落实。司法责任的追究理应摆脱内部人追究内部人的传统制度框架和思维，应当使司法追责机构和程序外部化，也就是由非法院的人员组成独立的法官惩戒委员会，由该惩戒委员会负责对法官的问责。“意见”明确在省(市、区)一级成立法官惩戒委员会。虽然将需要司法追责的案件由法院内部转至独立于法院的法官惩戒委员会需要经过法院院长、审判监督部门、审判管理部门以及监察部门之手，但应当明确，这些部门和人员均不享有司法惩戒权，他们所行使的权力和所承担的职责只是通过案件监管发现需司法问责的问题，在该问题被发现后，是否需要追责、如何追责、追怎样的责等等问题，需由法官惩戒委员会来决断;惩戒委员会作出的决断非经法定程序不得撤销或改变。如果法院内部的相关人员和部门应该发现问题而未发现问题或者在发现问题后隐而不报，则又构成了司法问责的新的问题，同样需要接受司法责任制度的规范和约束。经过法官惩戒委员会的审查和判断，根据情形分别作出以下处理：一是触犯刑律者，移送司法机关处理;二是违规违纪严重，但尚未触犯刑律需要免职者，则将相关案件移送人大及其常委会，由其启动对责任法官的罢免、弹劾程序;三是较为严重的违规违纪以及错案责任，则由惩戒委员会进行惩戒，如停职、延期晋升、退出法官员额、免职、责令辞职、辞退等;四是应当给予纪律处分的，提出建议，由纪检监察部门依照有关规定和程序依法处理。
6.担责终身化。“意见”规定：“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责”。错案一旦形成，其对当事人的损害以及对司法公正和司法权威的负面影响就已客观地存在，按照我国“实事求是，有错必纠”的司法原则，冤案必须得到平反，假案必须加以消除，错案必须得到纠正，而无论其所经历的时间长短，为此，实行司法责任终身追责制度就是顺理成章、理所应当的。中央政法委于2013年8月出台了首个关于切实防止冤假错案的指导意见，要求法官在职责范围内对办案质量要终身负责，并建立健全冤假错案的责任追究机制。据此，对于办了错案的法官以及相关的责任人员，什么时候发现，什么时候都要承担相应责任。刑法上的追诉时效仅在刑罚领域发挥作用，对于司法责任制的其他领域不产生阻断效力。对于发现的可能构成错案的线索，即使被调查对象已经退休或者变换了工作岗位，仍要接受组织调查，对于明确认定为错案的，要追究相关责任人的责任。一方面，错案责任终身追究制可以对审案法官以及其他监管人员、辅助人员在办案和管案时起到警示作用，使他们在“终身负责”的压力下谨言慎行、积极履职;另一方面，其还可以作为审案法官及其他相关人员抵御不正当干涉的挡箭牌，有利于司法权的独立行使。
三、司法责任制的效果研判
司法责任制是司法改革的牛鼻子，在司法改革的整体格局中具有牵一发而动全身的作用和机能，落实司法责任制可谓意义深远。具体而言，司法责任制所带来的积极效果主要有：
1.法官的办案主体地位获得了充分体现。长期以来，我国较为重视法院作为整体的独立性制度构建，但对于法官个体的制度化建设则相对滞后。司法责任制实施后，除为法院院长、庭长以及审判委员会所保留的少数权限外，司法办案权开始由倒三角结构转变为正三角结构，法官独立行使的职权基本放权到位，凸显出了以法官为中心的现代司法制度理念，法官成为独立行使司法权的真正的主体。从“意见”所开列的权力清单来看，独任法官和合议法官都具有独立的、完整的办案权能，他们不再是审批制模式下的一个环节，审判权的线状分布模式开始为其点状集中模式所取代，传统上作为审判必要环节的请示汇报制基本不复存在，裁判文书的签署机制发生了由行政官员拍板到由审案法官审慎落笔的转变。这里且就裁判文书签署机制稍作分析。裁判文书签署机制的改革，看似技术性问题，实则关系到司法改革的整体结构。过去裁判文书实行院庭长审批制，弊端甚多：一是权力不落地。审理案件的法官只有审理权，而没有裁决权，实际上并不是完整意义上的法官，导致审与判的分离。二是责任难分请。过去审判案件，就像生产车间的流水线一样，每个人各管一段，最终出了错案，谁都有责任，谁又都不负责任，导致责任空转。三是动力机制不健全。法官办案缺乏动力，院庭长审批案件也缺乏动力，投入到案件中的实际劳动或有效劳动并不充分，办案人浮于事，质量差、效率低。经过裁判文书签署制的改革，至少会有望产生这样几个效果：一是审判独立有了保障，实现了“谁审理、谁裁判、谁签署”的三位一体的权力统一，审判权得以保持完整性，而不再被切块分割、分散行使。二是审判责任能够落实。三是审判的质量和效率能够提升。经过这种放权、赋权、行权、控权等机制的构建，法官的办案主体地位得以彰显，法院的机构独立开始转向法官的个体独立，法院独立的司法原则在内涵上得以丰富和发展。
2.审判委员会的功能模式发生了转变。审判委员会的改革是司法改革的重要组成部分，也是司法责任制构建和完善的聚焦点之一。审判委员会制度是司法行政化、审者不判、判者不审的集中化体现，该制度违反了现代诉讼的多项诉讼原理，弊端甚多。具体来说，其弊端主要有：一是导致和强化了司法的行政化;二是背离了审判权运行的基本模式，实行会议式审判而不是庭审式审判;三是封闭式审判;四是官僚化审判。因此，审委会的改革呼声很高。但从我国各地区平衡以及案件性质多样化的实际情况来看，彻底废除审委会制度也不现实，因此需要对它进行改革和完善。按照“意见”的规定，改革的举措主要是：一是范围缩小，审判委员会仅仅讨论重大复杂疑难的少数案件;二是内容受控，审判委员会仅仅讨论案件中的法律问题，而不讨论事实问题;三是程序被动，一般由审理案件的合议庭提出要求，才能经过过滤机制，提交给审委会讨论;四是宏观优化，审委会主要总结审判经验，提出具有指导意义的范例。此外，要求审委会讨论决定案件，尽量要通过旁听案件、观看视频等方式做到亲历性;尤其是，对于重大疑难复杂的案件，可以直接由院长、副院长、审判委员会的委员组成合议庭进行审理。这实际上就形成了司法审判的大合议庭模式，最大限度地克服了审与判的脱节，贯彻落实了体现司法亲历性的直接言词原则，消除了审判委员会讨论决定个案中所存在的流弊，更加有利于落实司法责任制。之所以要对重大复杂疑难的案件、群体性案件、同案不同判的案件以及法官涉嫌违法审判的案件等四种案件，赋予院庭长要求独任法官或者合议庭报告案件进展和评议结果的权限，并在必要时可以将案件提交给专业法官会议或审判委员会讨论，主要的考虑应当是：这四类案件往往重大复杂，社会影响大，同时涉及司法指导功能的实现，有必要对这类案件的办案法官进行提前介入性的监督，防患于未然，纠错于事前。但院庭长不能改变裁判意见，而只能通过程序将案件提交给审委会决定，或提交给法官会议研究和讨论。院庭长保持这种必要的干预权是有意义的，但是院庭长行使这个权力必须受到严格的控制，不可作扩大解释。
3.法官的专业化色彩更加浓厚。与此同时，“意见”还根据司法实践的探索，建立了专业法官会议制度。专业法官会议仅仅对涉及重大复杂疑难的案件进行讨论，提供咨询意见，这种意见虽然需要记录在卷，但它既不具有拘束力，也不能成为追责的依据。这实际上类似于民间的审判委员会制度。这种制度益处良多，比如：第一，它有利于促使法官转变观念，改变过去长期具有的遇到问题找领导的习惯，改变长期存在的动辄请示汇报的消极办案或依赖性办案的做法，使法官逐渐形成有了问题靠自己、有了困难靠大家的自主性办案习惯。这是法官自治在业务上的一个表征。由法官会议提供咨询性建言，更多地开阔了法官办案的思路，但没有减轻法官办案的责任，这是一个去行政化改革后的理想替代方式，最终将会消解审判委员会的存在价值。第二，它有利于体现出民主集中制的价值优势，有利于充分发挥法官的集体智慧，群策群力，相互学习和启迪，共同提高和进步，打造出学习型司法机关的浓厚氛围，同时在确保法官独立的同时，至少在外观上也保留和体现了法院集体办案的属性和特征。
4.改革的综合效应和边际效应更加明显。司法责任制是司法改革的重点之一，它与司法保障制相伴相随，相互促进。司法责任制是基于法官独立办案的权限所产生的追究错案责任的制度，法官的独立办案权正在不断强化，法官的司法责任制也在不断深化，据此，法官对其所办案件，责任到人、责任到面、责任到底，司法责任的制度之笼越织越牢，司法人员的压力日益增大，司法职业的风险也不断增多。为了使司法责任制真正落实，就必须同时跟进司法保障制。“意见”在重点强调司法责任的同时，还专门在第5部分作出了“加强法官的履职保障”的规定，确保法官在受责任追究的过程中有正当的、充分的申辩权，以及法官在受到不正确追究责任后所应当享有的救济权;同时该“意见”还就不得作为错案对待的司法豁免权作出了相应的规定。这就使得权力、责任和保障能够统一、协调，保证了司法责任制度的系统性和完整性。不仅如此，中央深化改革领导小组第16次会议刚刚通过的《法官、检察官工资制度改革试点方案》，明确在工资制度改革中要给法官、检察官以特殊政策，这也属于司法保障中的重要内容。否则，如果一方面司法压力越来越大，司法责任越来越重，而另一方面，司法待遇却原地踏步，司法保障依然脆弱，这样势必会导致司法改革在责、权、利三者上失衡，责大、权大，但利小，而利对于自然的人而言是较为实际的，这在制度设计上决不可忽略不计。因此，司法责任的加重也要求对司法人员增利益、改待遇、优条件，否则，司法的任务难以完成，司法责任也不能落实。
5.干预司法的“防火墙”得以建立和完善。维护司法权独立行使，完善司法责任制，除了需要对审案法官和其他相关责任人员进行错案问责之外，对于违反法定程序、干预司法的单位和人员，同样也要设立相应的责任追究机制，此即干预司法登记备案和通报制度和责任追究制度。“意见”规定：“任何组织和个人违法干预司法活动、过问和插手具体案件处理的，应当予以记录、通报和追究责任”。由于司法干预问题一直困扰着我国司法权的独立行使，干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，作为司法权力运行机制的重要组成部分，可以有效保障司法权力依据法定程序在不受外界不当干预的阳光环境下顺畅运行，因而应当作为司法责任制的配套措施加以推行。
四、紧抓司法责任制改革的“牛鼻子”
司法责任制是本轮司法改革必须紧紧抓住的“牛鼻子”，它上承司法权的独立行使，下启司法保障制的强化与优化，在这二者中，司法责任制起到一杆扁担挑两头的杠杆作用。在司法改革所涉及的各项制度中，司法责任制始终处在逻辑的起点和制度体系的枢纽之中。司法责任、司法者的独立办案和对司法者的有力保障固然需要在制度的构建上并驾齐驱，同时着力，但作为司法改革的务实而有效的策略选择，无疑应当更加强调司法责任制的建立健全与贯彻落实，通过司法责任制的强力推行，带动司法改革的系统推进。人民法院目前所面临的最大任务是通过司法责任制的构建与实施，整肃司法队伍，驱逐“南郭先生”，清除害群之马，敞开司法大门，让好利之徒辞职“高就”，纯化和精化司法人员，使司法观念转型升级，营造出良好的司法文化和司法氛围，增强司法的凝聚力、吸引力和活力，使司法成为人人都心向往之的崇高职业，使司法成为全社会一提到都点头高度认同的神圣职业。为达此目的，紧抓司法放权不行，紧抓司法保障也不行，唯有紧抓司法责任才是正道;司法责任制抓到位、落实到位了，司法放权和司法保障便不再有实质性的阻碍，其制度构建和贯彻实施便顺理成章、势在必行。与此同时，在司法改革的宣传上也应紧扣司法责任这个龙头，通过司法责任的强化和落实重塑司法的形象，重整司法的风尚，再造全社会对于司法的信心和信念，使司法的面貌为之焕然一新。
（作者为中国人民大学法学院教授，博士生导师。中国人民大学法学诉讼法教研室副主任，中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任、民事诉讼法研究室主任，中国人民大学司法改革研究中心副主任。民革中央常委，民革北京市委副主委，民革海淀区工委主委，民革人大支部主委， 最高人民检察院民事行政监督厅副厅长（挂职）。曾任第十一届全国政协委员，北京市人大常委。）
原文链接： [中国社会科学网]汤维建：人民法院司法责任制的构建与完善
