绿色中国：国有林改革走进新时代
19.05.2015 20:06
本文来源: 林业大学
既要保生态又要惠民生
北京林业大学经管学院院长、博士生导师陈建成说，党中央国务院下发的《国有林场改革方案》中明确提出，国有林场改革围绕着“保护生态和保障职工生活”两大目标推进改革和制度创新。这表明党中央国务院在针对国有林场的改革中不仅高度重视保护生态环境，也同样重视林业职工的权益和生活，是对多年来默默奉献在林业第一线的广大干部职工的切实关怀。
文件在改革原则中提出“改善民生、保持稳定”，强调立足实际，切实解决好职工最关心、最直接、最现实的利益问题。陈建成说，在林业改革文件中如此具体明确的强调保障职工利益并不多见。这是我国林业改革指导思想的一个重要转折，表明了不再是为了保护生态、牺牲部分林业职工利益，不再是为了保护生态、损失林业职工利益和林区发展的条件。
陈建成认为，如何理解保生态和惠民生这两大目标的协调平衡是有效实施中央政策文件的关键所在。保生态与惠民生同等重要。各级政府和相关部门在落实相关政策过程中要采取一切措施化解这两者存在的矛盾。既要保护生态，也要保障林业职工生活质量提高，尽快达到所在地区平均水平，甚至超过当地水平，实现小康生活。
我国国有林场所处地理位置绝大部分都是重要生态区，是国家关键的生态骨架。陈建成说，保护好国有林场的森林资源就是保护遍布全国的生态关键区域。这是党中央国务院快速出台改革方案的目标。同时，党中央国务院也注意到几十年来国有林场职工为了保护生态环境做出了卓越贡献，做出了个人的极大牺牲。因此，在这次改革过程中，不仅要保障职工的权益，保护职工利益，还要通过本次改革彻底解决国有林场职工贫困问题，真正实现惠及所有人的小康社会。
陈建成强调，在未来落实改革方案的具体政策制定中，既要做好保护生态，保护森林资源的各类规划和政策措施，同时也要提出有效解决职工生活困难，强化职工社会保障程度，实现林场职工养老医疗全覆盖，不留死角，推进林场职工尽快实现小康生活，为到2020年实现全面小康社会提供有力保障。
保生态与惠民生是相辅相成、互为促进，互为支撑的。陈建成说，改革方案中对于国有林场体制改革、国有林场森林资源经营管理等各项具体改革措施中，都将保生态和保障职工权益结合在一起，强调国有林场职工是未来国有林场管理人员、技术人员的主体，强调社会服务购买中优先聘用林场职工，强调通过森林管护、特色产业等适合林场职工劳动能力和技能的形式解决富余职工安置。同时，通过有效利用国有林场职工对于森林资源经营管理的技术优势和劳动技能保障国有林场森林资源的有效管理，提升生态能力，实现保护生态的目的。
陈建成说，保生态与惠民生之间的平衡要注重长效性。在这次国有林场改革中还特别注重保生态、惠民生的长效性。为了有效保护森林资源，明确要求要将森林资源的管理人员、专业技术人员和骨干技能人员全面纳入事业单位编制，经费纳入同级政府财政预算，彻底解决国有林场基本人员的后顾之忧，使得这些人员能够全身心投入森林资源保护与管理中，提升生态能力。同时，彻底释放国有林场的富余职工包袱。在改革方案中明确要求各级政府是富余职工安置的责任主体，同时明确要求不能通过买断等简单方式将职工留给社会自行解决，要通过招聘森林管护人员，发展特色产业以及劳动技能培训等多种形式彻底有效解决富余职工安置，要安置的好，安置的稳，使得国有林场轻装上阵，全面投入保护生态的伟大事业中。
运用市场手段促进改革
北京林业大学经管学院副教授陈文汇特别注意到，在党中央国务院制定的国有林场改革方案中，多次提到充分运用市场进行国有林场管理、国有林场机制改革以及购买社会服务等。
他认为，这与深化改革的总体方向是高度一致的。发挥市场在资源配置中的主导作用，不仅在经济活动中，在公共管理领域同样高度重视市场的作用。改革方案中充分分析了国有林场功能作用，将国有林场所有的非公益性经营活动全部推向市场，通过市场化手段运营。要根据森林资源经营活动的性质，提出在国有林场森林资源培育、抚育和管护等过程中充分利用市场手段，从全社会范围购买劳动力，购买社会服务建立公益林管护机制。通过事企分开、政企分开等方式，彻底剥离国有林场多重身份，改变传统以养人方式进行资源管理的旧体制。
他强调，市场是国有林场管理和经营活动中的主导性手段。从全国形势来看，市场将是整个国家经济运行的主导方式，因此在国有林场管理和森林资源经营中要充分利用市场这一平台，吸收社会资本、人才进入国有林场，提高国有林场管理的效率和水平，进而提高全国森林资源的管理水平，提高我国森林资源的社会服务能力。国有林场可以向社会各界提供林业技术服务，包括资源培育，资源管护技术等，还可以代管集体林，集体林的生态公益林管护，租赁集体林地运用国有林场的技术和人力资源开展商品林经营。这不仅有利于提高集体林的经营水平，提高集体林的产出效率，保障国家生态安全和木材安全，而且也将增加有效手段安置国有林场富余职工。
市场是制定具体政策措施中的优先使用手段。他说，在改革方案中无论是国有林场体制，还是国有林场机制，甚至是国有林场承担的生态保护的主体责任中，都明确提出要充分利用市场手段探索改革的具体政策措施，推进国有林场高效健康发展。在明确国有林场生态责任中明确提出对于基本不承担森林资源保护和培育职责的，通过市场化手段转化为企业，对于企业性质的国有林场采取购买服务的方式获得公益服务，保持企业身份。在事企分开中明确提出国有林场从事的经营活动要采取市场化运作。对于暂不宜实行市场化的森林采伐、森林旅游等也鼓励与林业企业重组，通过规模化经营、市场化运作提高运营效率。
他指出，市场是国有林场高效运行的保障。在国有林场改革中，只有充分利用市场，才能持续降低国有林场管理和经营成本；只有利用市场，才能多方筹措资金，吸纳人才；只有利用市场，才能提高管理效率，提高森林资源经营效果。在人才、资金和管理充分配合下，国有林场良性运转，才能持续健康发展。
关键抓手是区域产业转型
北京林业大学经管学院副教授贺超说，这次《国有林区改革指导意见》的出台，充分彰显了新一届中央领导集体把林业工作放到更加突出的位置、深入实施生态建设为主林业发展战略的决心。改革的总体目标是理顺国有林区体制、完善国有林场机制、改善林区职工民生、加强国有林区生态保障能力。这个目标对国有林区的功能定位是科学准确的，也是符合世界国有林功能定位大潮的，是我国全面发展生态文明和建设小康社会的必然要求。这也是国有林区在多年的改革探索中一直追求但始终没能充分实现的目标。
他指出，体制和机制改革的关键，在于国有林区的经济基础尚未建立林区发展战略转型所必须的自我发展能力。林区长期以来依靠单一的木材经济支撑区域的经济社会发展，经济结构高度单一，没有形成木材经济以外的支柱产业。围绕生态林业发展战略进行的调减和停止天然林资源的采伐，推进国有林区政企分开，就遇到了林区民生和地方政府财政来源下降和中断的问题。
他说，破解国有林区体制和机制改革的困局应该同步实施体制改革和培育国有林区的替代支柱产业入手，通过从国家层面统筹国有林区和我国整体社会经济发展，积极推进国有林区的产业结构调整和转型发展，不能仅就国有林区谈改革和调整发展。这次中央出台的“意见”确实也把积极推进国有林区产业转型列为改革的政策支持体系之一，说明改革决策层面已经充分认识到了改革困境所在。如何贯彻落实这项政策？他提出了四条建议：
一要从更大的视野考虑国有林区的产业转型问题。国有林区的问题不仅是一个局部区域经济问题，其形成是我国特殊历史阶段为了国家整体利益进行经济布局的结果，更是关乎我国未来生态文明发展战略目标实现的全局问题。
二要从国家区域经济统筹协调发展的角度推进国有林区的产业转型。国有林区的产业转型应抓住我国区域经济梯度转移发展的大好机遇。从承接东部地区产业转移的角度，配合国家政策引导，积极引导东部地区与国有林区生态发展定位相一致的绿色产业、劳动力密集型产业和高新技术产业，尤其以良好生态环境作为重要生产条件的高新技术产业，在这方面国有林区具有得天独厚的优越条件。产业转移的配套保障政策条件要充分研究拟吸引承接转移产业的综合要件，重点补强国有林区当前欠缺的要素，做到把有关产业引得进，还要留得住！
三要重点加大国有林区产业转型发展所需基础设施条件的政策支持力度。国家应该重点加强对国有林区目前初具规模的中心城市加大快速干线道路网络建设，把有关中心城市纳入高速铁路、公路和航空运输网络覆盖范围之内，结合工业园区的建设，扩充骨干通讯水电网络设施建设。要把承接转移产业的硬件和软件条件同步完善，提高对东部地区转移扩散产业的吸引力。
四要正确认识林区特色经济和支柱产业培育的关系。“意见”中提出了国有林区要大力发展特色经济林、森林旅游、野生动植物繁育等绿色低碳产业。这个思路是非常正确的，但能否成为区域的支柱产业值得进一步探讨。这些经济业态一方面对资源的独特性具有很高的要求，不适宜作为普遍的产业发展方向；另一方面，这类资源往往比较分散，单位产品的价值密度不高，原材料归集运输成本较高，同时受自然生态系统承载能力的严格限制，实施产业化发展规模上会受到一定的限制。更为有效的路径，是依托国有林区的中心城镇，在国家层面统筹区域平衡发展策略支持下，合理选择承接东部地区转移产业基础上，把林区深处的众多人口吸引集中起来，以区域中心城市的发展带动整个林区的转型发展，同时把有关的林下特色经济作为辅助产业，起到增加就业岗位、提高林区群众收入的支持作用。
确保改革不走偏不走样
国有林场、国有林区的改革走进了新时代。如何确保这项重大改革工程不走偏、不走样？北京林业大学的专家们对此进行了深入的思考。
专家强调，首先要充分认识国有林场和国有林区改革的重要性。国有林场和国有林区是国家最重要的生态安全屏障和维护国家生态安全最重要的基础设施，在经济社会发展和生态文明建设中发挥着不可替代的重要作用。国有林场和国有林区的改革，既是林业改革发展的应有之义和必由之路，也是生态文明体制改革的重大突破和非凡创举；既是国有林场职工实现同步小康的重要保证，也是中华民族永续发展不可或缺的生态保障；既是我国林业发展的重大战略，也是全面推动我国生态文明建设的重要基础；既对繁荣我国林业事业有着深远的意义，也对建设美丽中国、造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴有着极为重大的影响。毫不夸张地说，国有林场和国有林区的改革事关每一位公民，事关各行各业的发展。因此，全社会都要在国有林场和国有林区改革上达成共识，共同为推进改革、加速生态林业和民生林业建设凝心聚力、出谋划策、增砖添瓦。要把思想和行动尽快地统一到党中央、国务院的决策部署上来。要广泛宣传，让广大林业干部职工和全社会掌握文件精神、了解熟悉政策，在全社会形成有利于国有林场、国有林区改革的良好舆论氛围和社会环境。
专家认为，要充分认识国有林场和国有林区改革的特殊性。国有林场的改革不同于一般性的事业单位改革，不能照搬一般性事业单位改革的做法。国有林场改革的核心内容和首要任务，就是要科学确定国有林场和国有林区的生态公益功能定位，这对于理顺国有林场、国有林区管理和经营机制至关重要。有利于发挥林场和林区的生态公益功能的措施就是好措施，破坏森林资源的事情绝对不能干。这应该成为国有林场和国有林区改革的红线！通过改革，不仅要解决好定员定编、人员分流、长期债务等历史遗留问题，更要着眼长远，保障国有林场和生态资源可持续发展。不但要对现在负责，更要对未来负责。不但要实现功在当代，更要追求利在千秋。除此而外，还要考虑到各林场、各林区自身的特殊性。历史沿革不同，地理条件不同，植物状况不同，经营方式不同，文化习惯不同等，使得林场间、林区间存在很大的差异化。因此不能用一种思路、一套方法、一个模式去应对极具个性的林场、林区的改革。要在党中央、国务院的总体要求和改革框架下，认真分析和研究不同林场、不同林区的特殊性，因地制宜、因场制宜、因区制宜。要准确把握国有林场和国有林区的功能定位，精心组织编制改革实施方案，科学划定改革底线，认真制定符合实际的具体目标、任务、措施和步骤，以确保改革始终行进在科学的轨道上。
要充分认识国有林场、国有林区改革的复杂性。专家指出，这项重大改革是一项复杂的系统工程，牵涉面广、涉及人多。在改革中不可避免地会出现各种各样的矛盾和错综复杂的局面。对此要有充分的思想准备。不能急于求成，出台每一项政策，采取每一项措施，都要反复论证、审慎行事。不能搞政绩工程、面子工程，而要脚踏实地、切实解决实际问题。既要敢于碰硬、敢于解决遗留问题，更要耐心做好当事人深入、细致的思想工作。努力寻求最大公约数，力争得到尽可能多的人的支持。要妥善处理眼前利益和长远利益、国家利益和局部利益、公众利益和个人利益之间的关系，尽量寻求科学的、最佳的解决方案。国有林场、国有林区改革是一项创新，虽然有一些试点经验可供借鉴，但仍需要继续研究和探索。要加大调查研究、科学研究的力度，广泛听取专家、群众的意见和建议。有关部门要加强监督和管理，不能放任自流。要确保林区的和谐稳定，注重化解矛盾、防范风险，加强舆情监控，及时发现问题，妥善解决问题，努力维护林区和社会的稳定，为改革提供良好的社会环境。 来源：绿色中国作者：铁铮
本文来源: 林业大学
19.05.2015 20:06
