六要素构建美国自然生态体系保护制度

      编者按

      半个多世纪以来，人类对社会经济发展道路进行了深刻反思和深度思考，并提出生态文明理念与发展道路。“生态”“环境”“制度”“生态文明”，已成为国家发展水平的重要标志，以GDP为发展唯一指标或以污染和环境破坏为代价的增长，正在被摒弃。

      在生态文明建设进程中，生态系统保护体系和保护制度的建设，发挥着重要作用。

      美国经过上百年的努力，已建成多个国家级生态保护体系，相关制度日趋完善，值得研究借鉴。

      美国联邦政府拥有约3亿公顷的土地（含代管的印第安保留地），其蕴藏着丰富的森林、河流、湿地、珍稀动物、自然保护区和地下水等资源。为了保护和利用好这些资源，联邦政府按照生态功能进行系统梳理，突出生态资源特色，依据专项法案，建立起国家森林、国家保护区、国家公园、国家湿地、国家荒野、国家景观六大生态体系，由政府机构代表国家对这些生态体系的保护实行统一规划管理，以出台专项法案、划定保护区域、指定专门机构、提供独立稳定预算、履行合规审计、多元合力的保护和监督机制六大要素，构建了美国联邦政府完善的自然生态系统保护制度，明确了生态保护体系的保护界线、功能定位、管控要求和经营制度，收到了较好的效果。

      出台专项法案

      联邦政府自然生态系统保护制度以专项法案为支撑，每一个生态保护体系都有针对性的法案来支持。法案的功能一是为建立保护区域、确定保护“红线”提供支持；二是为建立专业化管理机构赋权提供依据；三是为限制和惩罚破坏行为提供法律框架。

      这些法案主要分为两类：一类是针对民间商业开发行为、捕获动物等行为的规制；另一类是管理商业交易的法律和管理国有土地（州有土地等公有地）的法律。

      划定保护区域

      国家对联邦公有土地范围内各类区域的生态功能进行了系统梳理，突出生态资源特色，依据专项法案，明确了各类生态体系的保护界线、功能定位及管控要求，提出了相关保障措施。生态体系区域的划定主要遵循两个原则：一是法定性，严格以专项法案作为划定的基本依据；二是专业特色，构建具有特色的自然生态保护体系。如依据《森林储备法》划定的国有林区，面积固定在1.02亿公顷左右，对改善国家生态环境、满足居民日常休闲游憩需求、保护生物多样性、实现自然生态系统的良性循环，发挥了重要作用。

      指定专门机构

      美国重视对生态体系管理组织的设置和各个监督环节管理机构的设置，对整个生态保护活动进行全面统一规划管理、控制、反馈、评价机构的设置。做好以下3项工作，以保障专门机构发挥作用。

      ––对各个专门管理机构的职能进行明确赋权，通过进行动态调整而形成一个平行式分散的生态管理组织机构体系。具体做法是：由专项法案对专门机构赋权，专门机构不仅拥有管理权、经营权，还拥有对民众破坏行为的规制权、监督权，保证其保护活动的效率。

      ––建立一套相对完善的工作规范体系，使保护工作有系统的、明确的制度依据。具体要求是：重视生态保护流程，使每一项保护事务、每一个保护环节的工作都有明确的质量、时限标准以及明确的责任岗位或人员。

      ––建立相对完善的考核评价体系。如林务局建立了野火管理的资金使用评价体系，主要包括三方面：一是提高最有可能发生灾难性野火的国家森林体系的健康指标；二是在消防员和公共安全、利益和价值被保护下，使灭火成本最低；三是帮助最有危险的非国家森林体系的地区发展和实施减少危险燃料和防止火灾的计划和项目。

      提供独立稳定的公共财政预算

      联邦政府建立独立、稳定的财政预算，支持自然生态系统的保护工作，主要表现在两方面：一是对各个专门机构拨付工作经费；二是建立专门的财政基金，支持自然生态系统的保护工作。另外，联邦甚至州政府从多个渠道获取资金，主要来源包括经营收入、税收、收费、馈赠和信托、公债。

      履行合规审计

      一些生态保护活动，与当时的背景紧密关联，情景变化以后，也应相应调整。这就要建立合规审计制度，对生态建设活动进行评估，建立合理的进入、退出机制以及创新机制。

      生态保护制度能够在长期动态调整中不断完善，得益于两种合规机制的支持：一是依法进行不定期动态调整，完善保护制度；二是依法进行合规审计完善保护制度。

      多元合力助推保护和监督

      多元化治理是美国生态保护制度长久运转并取得显著成就的关键。它建立了政府主导，市场拉动，财政、NGOs、企业和私营个体多方参与，分工合理、职责明确、规模庞大、行为规范的治理体制，具体体现在3个方面：多元化投融资体制、多元化组织体制和多元化决策监督机制。

      另外，各政府机构采取宽严相济的经营制度，也是长期维持生态系统保护制度的有效支持机制，包括严格限制开发经营的制度、以罚款和监禁为主的处罚方式以及其他行政法律责任相辅的处罚方式。（hcq）