[文汇报]郑功成：让社保与就业成为相互促进的民生支柱
核心观点
社保与就业实质上一个是共享，一个是共建，两者之间的关系实质上是共建与共享的关系问题。共享要以共建为基础，没有共建便没有共享的物质条件；没有共享，共建亦会迷失目标。因此，处理好社保与就业的关系，就是处理好共享与共建的关系
两个误区：就业与社保相互替代或相互分离
社保与就业是关乎民生的两大支柱，其关系处理得如何，不仅直接影响到民生质量，也对整个社会经济的发展产生直接且重要的影响。它们之间一直以来都存在着异常密切的关系，但现实中存在两个认识误区：
一是认为就业与社会保障可以相互替代。事实上，就业与社会保障不是非此即彼的替代关系，而是有着内在关联的平行关系。主张就业是最好的社会保障的观点，是重就业轻社保的取向；反之，低保制度、失业保险制度等若形成了贫困或失业陷阱，同样是既不利于促进就业，也不利于社会保障制度的健康发展。因此，就业与社会保障相互替代的现象，应是制度设计时必须努力加以避免的。
二是认为就业与社会保障应当相互分离。在少数高福利国家，确实存在着更加注重保障对象的公民身份而不太在意其劳动身份及就业状态。然而，将就业与社会保障相分离的取向，并不具有普适性。没有共建，也就没有共享的物质基础。因此，我认为，即使伴随国家发展要不断增进普遍性国民福利，但与就业关联，与收入关联，仍然应当是社会保障制度发展的基本取向，这一点对中国而言特别重要。
社保与就业实质上是共享与共建的关系
除了澄清认识误区，在政策设计中，特别需要统筹安排好就业政策与社保政策，确保两者能够相得益彰、相互促进。对此，我有两个基本观点：
其一，社保与就业实质上是共享与共建的关系。就业不是简单的民生问题，而是关乎财富创造与经济增长。劳动创造财富是人类社会发展的根本规律，尽管资本、技术等也是创造财富和促进经济增长的必要且重要的要素，但离开了劳动，这些要素都是无本之木。因为资本不可能自动生长出物质财富，技术只有通过劳动才能转变成物质财富。因此，就业优先是很多国家奉行的发展战略。
社保也不是简单的民生问题，而是关乎财富的分配与社会公正。各国的发展实践都证明，财富蛋糕做大了能够为改善民生创造条件，但不会自动地解决好民生问题与社会公正问题。只有通过社会保障制度安排，才能让社会财富得到合理分配，才能让财富创造与经济增长更加具有进步意义，才能创造出社会和谐发展的格局。因此，社会保障是很多国家都高度重视的重大制度安排，经济社会越发展，社会保障就越是受重视。
综上，社保与就业实质上一个是共享，一个是共建，两者之间的关系实质上是共建与共享的关系问题。共享要以共建为基础，没有共建便没有共享的物质条件；没有共享，共建亦会迷失目标。因此，处理好社保与就业的关系，就是处理好共享与共建的关系。
其二，社保与就业的政策设计应当同时考虑对方。要处理好共享与共建的关系，必须在设计就业政策与社保政策时，同时考虑到相互关联与相互促进的问题。
中国的就业发展成就巨大，改革开放以来创造了约4亿个城镇就业岗位，现在每年新增的城镇就业岗位在1300万以上，这种奇迹取决于中国的经济增长，也取决于中国的就业优先战略与相应的促进就业政策措施，这一点应当是得到世界公认的。
中国社保改革与发展成就也非常巨大，近30年来对原有的社会保障体系进行了全面而深刻的制度变革，所有保障项目均进行了改革，重构了整个社保体系，重塑了责任分担机制。近几年来，更是建立了普遍性的养老金制度、医疗保险覆盖全民，社会救助、住房保障及各项福利事业都得到了前所未有的发展。中国的社保改革堪称世界社保史上空前绝后的伟大改革实践。
在承认就业与社保都取得巨大成就的同时，还必须承认，这两大政策体系还未真正做到有机协同、相互促进。如养老保险尚未完全解除劳动者的后顾之忧，失业保险还不能有效地预防失业和提高失业者的再就业能力，低保制度还未有效促使受助者积极劳动脱困，社保体系还未真正成为新增就业岗位的重要空间。这表明我们在制定就业政策与社保政策时，还未能够做到有机联动、相互促进。
社保制度应当且可以为促进就业做出积极贡献
鉴于中国就业政策与社保政策存在一定程度上的脱节现象，在未来发展中，还需要强化统筹考虑、有机联动。在此，我想强调三个观点：
其一，社会保障应当坚持就业关联与收入关联。对中国而言，就是要坚持社会保险是社会保障体系的主体，这是与就业相关联的取向。应当让全体就业者依法获得相应的社会保险与职业福利，实现养老保险、医疗保险全面覆盖，实现工伤保险、失业保险应保尽保，并宜尽快增加护理保险制度安排，尽可能推进企业年金等与职业相关的福利，以为劳动者提供更全面的保障。即使是政府提供的社会救助以及社会化的各项福利事业，也需要与收入关联，这种收入当然也会体现在就业收入上。
其二，健全社会保障应当成为提升就业质量的重要方面。就业优先是中国早已确定的宏观政策取向。据预测，从2015年到2020年，中国的劳动年龄人口将从9.11亿减少到9.05亿；城乡就业人数也将从7.75亿减至7.7亿左右。根据人口结构的发展变化，中国的就业情形在“十三五”期间会保持稳中向好。但提升就业质量的任务异常繁重，并且事实上已经成为政府面临的紧迫任务。
当前的就业质量不高，突出表现在劳动合同不规范、劳动关系不稳定、社会保险参保质量不高、缺乏工资增长机制，所有这些，均导致了劳动者的社会保障权益不能得到有效保障。因此，规范劳动合同、稳定劳动关系、确保所有劳动者依法参与社会保险，并伴随工资正常增长而提升其社会保险和企业年金等职业福利，应当成为提升就业质量的重要方面。
其三，完善社保制度能够为促进就业做出重要贡献。中国的社会保障改革正在走向定型的关键时期，这一制度能否理性地走向成熟，既关系到当代人的切身利益，也关系到子孙后代的利益，必然要在促进横向公平的同时，维护纵向公平。在这方面，有几点值得高度重视：一是完善社会保障制度，助力就业质量提升，促进劳资关系和谐。一方面要坚持保障水平适度，不构成影响就业的负担；另一方面要合理分担保障责任。二是健全社会保障制度，推进促进劳动者就业创业，发挥积极的政策效应。如让养老保险真正多层次化，降低基本养老保险替代率，留出企业年金等职业福利的发展空间；让失业保险增加预防失业和提升劳动者就业的能力，变成积极的制度安排，等等。三是全面发展社会保障体系，释放大量有质量的就业岗位。特别是面向老年人、儿童、残疾人、妇女的各项福利和社会服务，以及健康保障、慈善事业，都是值得开拓并具有巨大空间的新兴就业领域。
（作者系全国人大代表、中国人民大学教授、中国社会保障学会会长）
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