破解立案难 法院试点立案改革

　　资料图：朝阳法院立案大厅

　　“今年10月，十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。”

　　昨天，北京市第三中级人民法院召开了“保护当事人诉权 探索立案新机制”新闻发布会。2014年2月，北京市三中院在北京市高级人民法院的批准和指导下，进行立案试点改革。改革包括实行立案登记、传达程序前移、出具不予立案书面裁定等措施，保护了当事人的起诉权，节约了司法资源和诉讼成本，遏制了行政滥诉。在十八届四中全会提出变立案审查制为立案登记制的背景下，北京市三中院正在逐步摸索立案新机制。三中院立法庭李庭长表示，三中院的立案机制试点还不能说明立案登记制度已经开始，这还要等待最高法院的司法解释。

　　立案登记为诉讼开始程序

　　在之前的立案审查程序中，当事人提交起诉状后，法院要对案件进行形式审查和实质审查，才决定是否予以立案。形式审查即审查起诉状内容及文本，身份证明，委托手续，以及明确的被告、具体的诉讼请求及必要的证据。实质审查即审查起诉是否属于人民法院主管，本院对起诉是否具有管辖权等。

　　北京市第三中级人民法院改革后，增设了立案登记程序，对所有起诉一律即时登记，在起诉人向法院递交起诉状的同时，由接待法官即时出具诉讼材料收据，注明时间，并有接待法官署名，起诉登记内容包括起诉状、起诉人身份证明材料，起诉的初步证据，以及递交起诉状的时间。无论当事人提供的起诉材料是否符合法定事项，都要进行案件登记，案件登记作为诉讼活动开始的时间。

　　法官在网络系统中录入案件的基本信息后，向原告发送起诉登记通知书，并对起诉进行形式审查，如果起诉状或起诉材料内容欠缺，不符合形式要件的要求，立案法官会向其出具《补充、补正材料告知书》，一次性要求原告需要补正的材料以及补正要求。当事人还可以到中国政法大学在三中院设置的法律援助中心诉讼服务志愿者处进行咨询。

　　送达程序前移至立案前

　　在三中院立案改革前，立案阶段并没有送达程序，往往是立案后再采取当面送达、邮寄送达等方式将法律文书送达给原告和被告。对于被告找不到的案件也会立案。

　　三中院改革后，对于“送达难”很严重的知识产权类案件，在进行立案登记并进行审查后执行送达程序，将送达程序由立案后移到立案前。立案庭一般采取直接送达方式，直接送达有困难的可采取邮寄送达程序。原告提供的被告地址无法送达的，告知其提供被告的其他住所地址。原告不能提供的，立案庭承办人将按其提供的被告住所地址进行调查核实，并将调查结果告知原告。

　　不予立案均出具裁定书告知原因

　　在改革前，如果起诉最终未能通过形式审查或实质审查，法院仅仅口头通知起诉人或其律师，很多起诉人对于并不详细的口头解释并不信服。

　　三中院改革后，法院根据各方当事人的答辩意见，对案件是否符合受理条件进行实质性审查。对于经审查后符合受理条件的，发放受理案件通知书。如果起诉未能通过形式审查或实质审查，三中院对所有不符合立案条件的起诉，全部采取书面裁定的方式不予立案，向起诉人发放不予立案裁定书，说明不予立案的原因。

　　截至2014年11月，北京市三中院共立案登记、审查585件行政起诉，对其中不符合立案条件的561件全部出具了不予受理裁定书。出具不予受理裁定书，是对当事人起诉权的尊重和保护。

　　文/本报记者 杨琳

　　访谈

　　实行立案登记制度并非取消审查程序

　　北京市三中院立案庭李庭长说，对于三中院进行的立案登记改革试点，并不能简单地看作是取消了审查程序。李庭长说，无论是此前的立案审查制度，还是三中院试点探索的立案登记，两者在立案前都需要进行形式审查和实质审查。在起诉立案前进行审查是必要的，法院不可能将所有起诉都纳入立案。但三中院的立案改革增设了立案登记程序，并且对人民法院依法应当受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人诉讼权。

　　李庭长表示，也不能单纯地认为改革让所有起诉都可以立案，一些无法达到法定立案条件的案件在改革后同样不能立案，但是法院会对起诉人出具书面的不予立案裁定书，这样会让起诉人更加信服，清晰明确地知道法院为何不予受理自己的案件。

　　文/本报记者 杨琳

　　优势

　　不立案书面告知方便当事人理解

　　保护当事人的起诉权

　　通过对起诉进行立案登记，确保当事人的起诉权自提出之时即受到保护，确保了当事人的起诉权和知情权。对当事人而言，对起诉一律登记，是法院对其起诉行为的正式确认和认可，尤其可以初步消除行政诉讼当事人预先形成的“官官相护”等怀疑和偏见，强化当事人对法院中立地位的确信，对法院而言，起诉登记行为宣示法院自接待起诉开始，主动规范自身司法行为。

　　“无论有理无理，立案法官都会对起诉材料进行详尽的登记，”一位当事人孙某曾多次到三中院起诉，他认为，三中院进行起诉登记，保护了他们的权利。“只要当事人提供了起诉材料，就可以进行起诉登记。”他说，当事人还可以随时查询自己案件的立案进展。

　　节省当事人成本

　　在当前的司法实践中，由于户籍地与经常居住地、工商注册登记地与主要营业地、主要办事机构所在地不一致的情况非常普遍，加之部分不诚信被起诉人有故意躲避之嫌，“送达难”问题很严重。将送达程序放在审前程序中来做，有利于在立案前确定管辖争议，从源头上避免不属于法院主管的案件进入审批程序。通过审前送达，知识产权案件的审理期比改革前至少减少20天，有效提升了审判效率，节省了司法资源，缓解了案多人少的压力。

　　此外，送达程序的提前节约了当事人的诉讼成本。很多起诉人表示，对于找不到被起诉人的案件不予立案，为起诉人节约了不少诉讼费用开支。

　　今年8月，一原告分别起诉三家公司著作权属、侵权纠纷，因起诉状一直送达不到，从而未予立案。该案原告律师对法院不予立案颇有非议，三中院立案庭李庭长解释说，该案中的三被告不能找到，被告不明确，如果进行立案并判决，也会因为找不到被告而无法执行，白白交纳了代理费和案件受理费，对于当事人而言得不偿失，只要原告重新提供正确的被告地址，还可以再立案。原告律师打消了非议，对此表示理解。

　　遏制行政滥诉

　　三中院李庭长说，近年来，滥诉行为在行政诉讼中尤为突出，行政滥诉现象造成了司法资源的极大浪费。三中院对不符合立案条件的行政诉讼一律说明理由，一律出具不予受理裁定书。出具理由充分的书面不予受理裁定书的方式，一定程度上遏制了行政滥诉现象。“有书面裁定，很多当事人表示信服，”李庭长说，此前不予立案仅仅口头通知，很多当事人并不理解，对法院怀有非议，在采取发放书面裁定后，一些当事人表示信服。

　　法院在不予受理裁定书中所说明的理由，逐步得到了当事人的认同，目前，三中院立案庭出具的不予受理裁定，凡是当事人上诉的，裁定全部得到了北京高院的维持，维持率高达100%。此案为，全年不予受理裁定的上诉率呈稳步下降态势。2014年一季度，出具不予受理裁定206件，上诉202件，上诉率达98%，二季度上诉率降至77%，三季度为75%。数据显示，当事人开始逐渐理解法院对行政立案条件的解说。

　　文/本报记者 杨琳

　　探讨

　　取消立案审查还要走多远？

　　目前，我国法院案件受理采取的是立案审查制。即法院在受理案件的过程中，对当事人的起诉是否符合条件进行审查，而后决定是否受理。

　　根据《民事诉讼法》的规定，只有符合“有直接利害关系”、“有明确被告”、“有具体请求和事实理由”、“属于法院受案范围和管辖权”等四个条件的起诉方可受理，否则不予受理。

　　案件当事人提交诉状后，经审查符合这些起诉条件的，法院才予以立案受理，进入诉讼程序。否则法院有可能拒收诉状，不予立案，诉讼程序便无从开始。

　　由此可以看出，在目前的诉讼制度中，立案是一个非常重要的环节。但法院立案难一直是公众关注的问题，以行政诉讼中比较常见的申请信息公开案件为例，2013年由北京大学宪法与行政法研究中心等单位发布的一份报告显示，大概八成涉及政务公开的起诉遭到驳回。北京尚权律师事务所律师张兴梅此前曾在贵州某基层法院从事过多年法官工作，在她看来，法院出现立案难有法院自身受制于案件、人员、行政干涉的原因，比如一些法院不好处理的案件，但也有一些其他方面的原因。立案审查有时候好像变成一个门槛。

　　从实体审查变形式审查

　　根据十八届四中全会的决定，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

　　张兴梅律师说，以前她去法院立案，会有法院的工作人员查看她手头一些最基本的材料，看看符不符合法律规定，符合法律规定的立案标准了，才能去排队取票，然后去立案庭能不能立案再由法官决定。“立案审查中对实体方面审查的比较多，比如对证据的审查就比较严格。”根据她的理解，改成立案登记之后，对实体方面审查不会像以前那么多、那么严格，主要是对一些基本材料的审查，然后进入司法程序，形式上的审查更多。

　　华北电力大学民诉法教授王学棉也认为，立案审查改成立案登记后，法院跟过去严格对实体进行审查相比，将主要进行一些形式上的审查。此外，跟立案审查不同的是，立案登记如果被驳回，对于立案人来说还有上诉的机会，而立案审查则没有这种上诉机会。

　　立案登记需相关法律配套

　　目前，全国各地不少法院在进行一些立案审查变立案登记的尝试。但在学者看来，目前要保证立案登记制的落实，还需要相关法律进行配套。

　　“立案登记了的案子该如何处理，是直接开庭还是法院再进行一番审查，如果审查，那么审查的标准又是什么。此外，如果法院将已经立案登记的案件裁定驳回，那么驳回的标准又是什么，裁定驳回的程序是什么，这些目前来看还都是问题。”华北电力大学民诉法教授王学棉说。

　　他认为，从理论上讲，法院收下的案子如果没有问题就要开庭，那么这样一来法院开庭的数量会增加很多，以现有法院人员的数量能否保证这么多的案件都能得到审理，立案登记后也可能会出现大量的虚假诉讼，这个问题也要注意。

　　北青报记者查询发现，今年刚修改过的《行政诉讼法》立案登记被直接写进了法条，根据该法的规定，法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，七日内决定是否立案。原告对裁定不服的，可以提起上诉。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉。“如果要落实立案登记，《行政诉讼法》已经修改过了，《民事诉讼法》也要进行类似的修改。”

　　文/本报记者 李铁柱