加强建设用地全程监管 推动土地节约集约利用

　　发展是硬道理，节约是大战略。国土资源部在推进建立节约集约用地八项制度、制定《节约集约用地规定》的基础上，最近又印发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确了节约集约用地的主要目标和严格用地规模管控等七项重点任务，为我国经济发展进入新常态后如何加强和改进土地节约集约利用工作指明了方向。《指导意见》明确提出要“加强建设用地的全程监管”工作，并将其作为促进节约集约用地的重要手段。 

　　建设用地全程监管是土地管理工作的核心环节之一，是加强和改善土地参与宏观调控、贯彻落实国家调控政策，促进依法依规、节约集约用地的重要抓手、平台和载体。为适应政府行政职能由重审批向重监管方向的转变，加强土地供应和供后开发利用的监管，加快形成建设用地的有效供给，从2003年起，国土资源部在全国范围内建立了土地市场动态监测制度，实现了对土地供应环节的动态监测，开通了中国土地市场网，搭建了社会监督的平台；2008年以后，国土资源部加快建设了建设用地“批、供、用、补、查”综合监管平台，建立合同网上填报系统，向社会公开合同约定的开、竣工时限，督促土地利用主体按照合同约定进行开发建设；2012年以后，国土资源部通过试点先行，在全国范围了初步建立了土地利用动态巡查制度，动态公开大企业、大地块的开发利用情况，进一步提高了对于供后开发利用行为的监管力度，突出了对闲置土地的调查、认定和处置。 

　　经过近十年来的发展，建设用地的监测监管工作有力地促进了土地节约集约利用：一是通过土地市场动态监测监管，切实掌握了全国土地供应的总量、结构、价格、节奏等情况，为加强和改进宏观调控、推进节约集约用地提供了基础数据和宏观决策的支撑；二是通过土地市场动态监测监管，切实掌握了全国建设用地批而未征、征而未供、供而未用的基本情况，推进了批而未供土地和闲置土地的消化处置，督促各级政府优化审批、供应流程和缩短工作周期，督促土地利用主体按期开、竣工建设，加快形成有效供给；三是通过土地市场动态监测监管，及时向社会发布已供土地的开发利用信息，建立健全了开发利用环节的社会监督机制。 

　　《指导意见》对节约集约用地工作提出了明确的量化考核目标，也对加强监测监管工作提出了更高的要求，主要表现在三个方面： 

　　 一是进一步突出了土地利用动态巡查制度为核心的批后监管制度。 土地利用动态巡查是国土资源主管部门依托土地市场动态监测与监管系统(以下称“监测监管系统”)，以供地政策的落实和《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地划拨决定书》的履行为重点，通过信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，实现对辖区内建设用地批后开发利用的全程监管。经过2013年的试点，土地利用动态巡查制度从2014年开始在全国范围内推开，目前已巡查项目已占应巡查项目的20%左右，巡查工作开局顺利，但各地工作进展还不平衡，有的地方工作机制还不健全。《指导意见》明确提出“要全面落实土地利用动态巡查制度”，就需要各地进一步加大工作力度，协调好国土资源局内相关科室、国土资源所和局外相关部门的关系，将土地利用动态巡查制度嵌入建设用地管理的全环节，形成动态巡查责任体系，加大对土地供后的监测监管，重点加快闲置土地的认定、公示和处置，确保供后土地开发建设的正常秩序。 

　　 二是进一步突出了以实地核查为手段的建设用地督导机制。 近年来，针对出让地块规模偏大、容积率过低、价款缴纳延迟和闲置浪费等方面出现的违法违规违约行为，以及市场运行中出现的一些苗头性、倾向性问题，国土资源部在监测监管系统内部建立了网上排查机制，并适时将相关预警信息打包发送给省级国土资源管理部门，建立土地供应和开发利用情况的季度通报机制，在督促各地依法履约上发挥了重要作用，但缺乏实地调查了解和督导机制。为此，《指导意见》明确提出“建立健全土地市场监测监管实地核查办法，加大违法违规信息的网上排查和实地核查”，这就要求我们要以节约集约用地为主要目的，进一步完善工作规范和监管标准，加强对地方工作的指导和督导，确保节约集约用地的各项政策落到实处。 

　　 三是进一步强化了监测监管结果对各地土地供应和开发利用行为的约束。 近年来，国土资源部已经将批后供地率作为计划指标分配的重要依据，在对省级土地利用年度计划指标的分配过程中发挥了重要作用。根据近五年来批而未供和闲置土地的区间分析，《指导意见》又进一步明确提出“对近五年平均供地率小于60%的市、县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增建设用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。”“超过土地使用合同规定的开工时间一年以上未开工、且未开工建设用地总面积已超过近五年年均供地量的市、县，要暂停新增建设用地供应”。这些要求体现了两个方面的政策变化：一是由过去的定性描述转变为明确的定量目标，使得对各地工作的考核有了量化标准；二是约束压力由省级国土资源管理部门向市、县国土资源管理部门传导，使得节约集约用地的相关政策落实切实落实到基层，相关问题消除在基层，进而建立健全节约集约用地政策的传导机制。 

　　节约集约用地工作是一项复杂的系统工程，在新的历史条件下，需要全面做好定标准、建制度、重服务、强监管的工作。加强建设用地的全程监管，也需要政策引导、制度支撑、技术规范和公众参与，使其成为促进节约集约用地的基础平台和工作抓手。（中国土地矿产法律事务中心 执笔人：卢静  王忠）