[人民论坛]程大为：如何理解“一带一路”倡议中的“对接”策略

2017年5月14日，习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中，提到了“对接”一词。在“一带一路”倡议的推进过程中，最为常见的政策用语之一，就是对接。笔者试图抓住“对接”作为一个政策用语的使用特征及其要表达的内涵，探寻中国政府创造性使用“对接”这一政策用语所包含的治理倾向。

“一带一路”常用的对接分类

一是国家或地区发展战略的对接。习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中强调了政策对接，这是国家发展战略对接，通过国家间对外政策的协调来实现。例如，在全面战略伙伴关系的外交谈判及成果性文件中嵌入“一带一路”条款。在《中华人民共和国和白俄罗斯共和国关于建立相互信任、合作共赢的全面战略伙伴关系的联合声明》中，第三条就是关于“一带一路”与白俄罗斯发展战略对接的条款。目前，中国和芬兰、以色列、俄罗斯、卡塔尔、捷克等多个国家签订了建立战略伙伴关系的声明。这说明，中国把“一带一路”当作双边合作的重要内容。

值得一提的是，2017年3月，中国和新西兰签署了《中华人民共和国政府和新西兰政府关于加强“一带一路”倡议合作的安排备忘录》，这是中国首次和其他国家签署关于“一带一路”的官方合作文件。备忘录提出，双方将共同加强合作与交流，实现两国共同发展的目标。双方希望就各自重大发展战略、规划和政策定期开展高级别对话与交流，就各自重大宏观政策调整加强沟通合作，推动双方重大发展战略、规划及政策的对接和融合。这类对接多以外交合作声明、备忘录的形式出现，肯定了双方对对接的支持态度，确定了合作领域，具有法律的约束力。

二是自由贸易区的对接。“一带一路”倡议和欧亚经济联盟对接是自贸区对接的典型案例。欧亚经济联盟一个是由俄罗斯主导的区域经济合作实体。2015年5月8日，中俄两国共同签署了《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，这一声明的签署标志着丝绸之路经济带建设与欧亚经济联盟建设的对接合作正式确定，而且文件中使用了“对接”这一政策性概念。自贸区对接是官方推动的，是与国外已有的自由贸易协定（FTA)或者已经和我国签署FTA的国家或地区进行对接。这类对接更多的是基于已有的国际协定做内容上的升级，如果对接朝着更深入的领域努力，会形成新的国际协定。

三是与国际组织的对接。2017年3月17日，联合国一致通过关于阿富汗问题第2344号决议，呼吁国际社会凝聚援助阿富汗共识，通过“一带一路”建设等加强区域经济合作，敦促各方为“一带一路”建设提供安全保障环境、加强发展政策战略对接、推进互联互通务实合作等。该决议接受了中国全球治理的两个政策性概念，即联合国首次载入“人类命运共同体”的重要理念，体现了国际社会的共识，彰显了中国理念和中国方案对全球治理的重要贡献；同时，联合国使用了“对接”这一概念，这是中国借助阿富汗问题将“一带一路”倡议与联合国的决议成功对接。

中国与欧盟也展开了“一带一路”与“容克计划”对接的协商。“容克计划”是欧盟在经济复苏乏力背景下，由欧盟委员会主席容克主导推动的欧洲投资计划。“容克计划”的行动重点包括欧盟优先推进基础设施建设，尤其是宽频和能源网络，产业中心的交通基础设施，教育、研究和创新，以及再生能源和能效项目，与中国“一带一路”倡议有许多契合点。目前中国和欧盟已经制定了战略对接路线图。

四是商业项目对接。在中国“一带一路”倡议出台后，确定了“五通”(政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通)的合作领域，中国企业将自身的“走出去”战略和“一带一路”倡议融合起来，与“一带一路”沿线国家的企业进行了大量的商业项目对接。这类对接的主体是企业，其行为虽是市场行为，但可以借助“一带一路”对接获得政策红利。

五是地方政策、部门政策的对接。我国各省在“一带一路”倡议出台后，明确了其在“一带一路”中的地位及对外合作方向，例如，新疆被定义为丝绸之路经济带核心区，主要是深化与中亚、南亚、西亚等国家的交流合作。福建被定义为21世纪海上丝绸之路核心区，合作方向是东南亚、台湾地区等。与此同时，各部委也围绕其工作内容制定了对接计划。这类对接的主体虽然是政府，但地方政府和政府职能部门没有对外的主权，其对接政策和文件应与中央政府保持一致。

“ 一带一路”治理中对接的特点

“一带一路”倡议的实施起步于倡导，这是“一带一路”倡议国际化的第一阶段。倡议一旦引起了他国的回应，“一带一路”倡议的推进就进入了第二阶段。在这一阶段，中国更多地使用了“对接”这一政策概念。其特点如下：

第一，国家或国际组织是对接的行为主体。对接的行为者很多，个人、企业、国家和国际组织都部分地参与到各种对接活动中，但并不是所有行为者都具备法定的主体资格。国家或国际组织是政策对接的基本行为主体，具有独立参与全球经贸治理的国际法主体资格。

第二，对接的前提是对方国家有自己的发展战略，在双方已有的战略契合点上考虑进一步的合作。这不同于世界贸易组织（WTO）的贸易谈判，WTO的贸易谈判发生的多数情景下，议题是崭新的，倡导国发起议题，得到各国响应后，开始新议题的谈判，是规则制定过程。目前的对接以双边为主，是在尊重彼此已有的政策框架下进行的对外政策协调，寻找合作的机会。对接并不一定是规则的制定过程，它可能仅仅是一种合作，也可能会导致规则制定。

第三，对接的主体存在倡导者和回应者，或政策的输出者和接受者之分。这一区分明确了倡导者在整个过程中的主导作用。在对接的互动过程中，中国无疑处于主导者或输出者的地位，这就要求中国具备引领对接及对接后议程的战略能力，从战术上采取主动的、进取的政策作为。

第四，对接的具体合作领域是“五通”。“一带一路”倡导通过“五通”将中国与“一带一路”沿线国家对接起来，创造合作机会，寻找全新的发展模式。我们需要特别强调的是，从内容范畴上，“一带一路”倡议要大于WTO的管辖范畴，WTO以贸易为重点，“一带一路”以经济发展为重点。

第五，对接是一种外交协调和经济协同。对接是一种以外交手段协调各国的经济事务、谋求共同发展的全球治理行为。外交协调是和平的、自愿的；经济协同是经济的发展目标和发展战略的协同，尤其是对外经济战略的协同。

结合以上特点分析，从全球治理角度，我们尝试给出对接的定义：对接是经济发展具有契合点的国家或国际组织，以“五通”为重点，以政策协调为主要手段，所进行的自愿经济合作。

对接是嵌入式多边主义理论的创新应用

美国国际组织研究学者鲁杰提出了“嵌入式多边主义”的概念，鲁杰认为战后美国设计了多边体系，但同时要满足各国国内干预。大萧条的经验教训，使一些国家认可国家干预以确保国内经济稳定的治理模式，因此，多边设计要和各国国内经济发展和安全目标相适应。为此，现有的多边贸易体系的设计中都留出了安全阀，在削减关税等自由贸易的推进过程中，留出了保障措施的例外条款，保证各国国内利益得到防护。战后货币和贸易机制的首要任务，就是通过与国内干预相适应并受国内干预制约的自由化形式，以寻求实现国际和国内经济稳定的双重目标。

对接体现了嵌入式全球治理构建的精髓。嵌入式多边主义解释了二战后全球经贸治理体系构建的关键，即在经济方面，如何协调好全球体系与国内发展目标的矛盾；在全球治理立法方面，解决了国际法与国内经济主权让渡的矛盾，给国内主权留了一个安全阀。当今的多边体系经历了2008年的大危机，也处于类似大萧条的恐慌之中，带来了民族主义的复兴。在这个时候推进“一带一路”，借鉴嵌入式多边主义理论有一定意义。中国提出和各种已有的机制对接，和各种已有的协定对接，正是顾及各国国内利益的一种嵌入式制度构建。中国使用对接策略，找到中国的发展战略与对方国家发展战略的契合点，找到共同利益，将“一带一路”倡议内嵌在彼此的发展规划中，可以说是嵌入式多边主义理论的应用。

对接是找契合点，不是政策的安全阀。“安全阀”是全球贸易治理中常用的俚语，实际上指保护主义措施。WTO是追求自由贸易的组织，市场开放可能会伤害国内产业，因此要有安全阀，允许各国一旦国内产业受损，可以使用保护措施。对接显然不是这样的政策安全阀。安全阀是在出现负面影响的时候紧急启动措施，“一带一路”对接是起点上的对接，是事前找到了契合点而进行的积极行为。

（作者为中国人民大学经济学院教授、博导）

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