地方养犬管理规定形同虚设 文明守法养犬有多难

　　□　本报记者　陈磊

　　“天黑黢黢的,一条大狗突然蹿到我和孩子跟前,还围着我们转圈,我快吓死了。”李平在回忆几天前的经历时,脸上仍是余悸未消。

　　李平家住北京市朝阳区某小区,在她的印象中,北京逐步放开养犬以来,周围养犬的人越来越多,与此同时,无证养犬、遛犬不束犬链、随意携犬进入公园等违法养犬行为随处可见。

　　这种现象并非北京独有。根据公开报道,违法养犬行为在全国多地均有发生,甚至出现多起犬伤人事件,更为严重的是,被犬咬伤容易引发狂犬病。2013年至2017年,全国共有3820人死于狂犬病,死亡人数居于乙类传染病前列。

　　普遍性违法致“法难责众”

　　李平的儿子今年6岁多,每周两天晚上在附近一家学校学习踢足球,足球课晚上8点半结束,孩子走回家差不多需要10分钟。

　　几天前的一个晚上,李平带儿子上完足球课往回走,距离小区大门还有几十米,人行道上黑黢黢的,突然,一条半米多高的大型犬从旁边的绿化带蹿到他们面前,先是摇着尾巴围着他们转了一圈,接着仰头对着李平跳来跳去。

　　李平吓坏了,紧紧抓住儿子的手。

　　据李平回忆,她带着颤声喊道“谁家的狗啊”,不远处走来一名中年男人,接了一句“怎么了”?她说这么大的狗乱跑吓着她和孩子了,对方说这狗不咬人。

　　接下来的一幕让李平瞠目结舌。她对犬主人说,遛这么大的狗应该拴狗链。结果犬主人反呛她说:“拴不拴关你什么事?找事儿吧你。”

　　考虑到还拉着孩子,原本想争辩几句的李平忍住了,紧走几步往小区大门走去。

　　《北京市养犬管理规定》明确要求,携犬出户时,应当对犬束犬链,由成年人牵领,携犬人应当携带养犬登记证,并应当避让老年人、残疾人、孕妇和儿童；对烈性犬、大型犬实行拴养或者圈养,不得出户遛犬。

　　李平发现,养犬者不仅在人行道上遛犬,还在小区的公共健身场所、公共绿地遛犬。

　　她带着记者来到该小区的公共健身场所。这里原来是一块绿地,有一两百平方米大小,去年改建成公共健身场所。

　　此时正值下午三四点钟,虽是春天,但还有一丝冷意,有两位老人在健身、聊天,旁边两条毛茸茸的小型犬在嬉戏打闹,健身场所的矮墙边,有犬撒尿的痕迹。

　　违法养犬行为还不止这些。

　　北京市民袁华住在四环外一座18层高的塔楼上。

　　“这幢楼至少有4条狗,其中一条还是大狗,牧羊犬那种。”袁华说,他们遛犬时都是带着犬乘坐电梯下来,既不束犬链,也不戴嘴套,遇到这种情况,她总是选择等待乘坐另一部电梯。

　　正说着,一位头发花白、身穿蓝色羽绒服的老人背着双手走向电梯间,后面跟着一只半米长、30厘米左右高、亚白色长毛小型犬,没有束犬链。袁华带着记者紧跟上前。在整个乘坐电梯期间,老人既没有给犬束上犬链,也没有给犬戴上嘴套。

　　根据《北京市养犬管理规定》,“携犬乘坐电梯的,应当避开乘坐电梯的高峰时间,并为犬戴嘴套,或者将犬装入犬袋、犬笼”。

　　违法养犬行为不独出现在北京。

　　在河南省开封市,今年3月上旬,执法机关一周之内查处违规遛犬行为117人次。在海南省海口市,执法机关估计,海口有三四万只犬,大部分属于无证养犬……

　　违法养犬的结果是犬伤人事件频繁发生并容易引发狂犬病。根据中国疾病控制中心发布的数据统计,2013年至2017年,全国共有3820人死于狂犬病,死亡人数居于乙类传染病前列。

　　中国社会科学院法学研究所研究员支振锋告诉《法制日报》记者,为了规范养犬人的行为,各地制定了地方法规或规章,养犬人应该予以遵守,但实践中违法养犬行为普遍存在,以至于“法难责众”。

　　支振锋认为,在人口密度非常大的城市里,养犬有其特殊要求。例如,无论是禁止犬只进入特定场所还是给犬戴嘴套、束犬链,都是为了避免犬只伤人、传播病菌。普遍性违法养犬现象的存在,说明养犬人的文明意识、守法意识还有待提高。

　　地方管理法规有待严格执行

　　杨女士和李平同住一个小区,是一名资深养犬人。

　　上世纪80年代,杨女士家住北京南城,有一个大院子,为了看家护院,她养了两只大型犬,其中一只是狼狗。

　　有一次,她到街坊邻居家聊天,没有给大门上锁。不一会儿,她听见自家的两只犬狂吠,赶忙回家一看,两只犬正围着一辆吉普车,里面坐着两个人,一脸惊恐。原来,她的两位同事来她家拿东西,看到大门没锁,就走了进去,结果被两只大型犬吓了出来。

　　她一脸庆幸地说:“好在我们家那两个宝贝儿经过训练,一般不咬人,否则,后果严重啊。”

　　后来,杨女士搬进了楼房,无法养大型犬,同时考虑到自己提前退休后没有伴儿,就养了一只京巴狗。多年间,这只犬已经成了她生活中的一部分,并且给她带来了很多乐趣。

　　在中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺看来,犬是人类的朋友,也是人类的帮手,能看家护院,能伴人左右。

　　“在城市里,有时候犬就是家庭的一名成员。再者,城市居民养犬是一种需要,也是一种文明的表现。”杨建顺告诉《法制日报》记者。

　　为了规范养犬行为,各地纷纷制定养犬管理法规。1993年,上海制定了《上海市犬类管理办法》(2011年代之以《上海市养犬管理条例》)；1994年,北京通过了《北京市严格限制养犬规定》(2003年《北京市养犬管理规定》出台)；1995年,武汉市出台了《武汉限制养犬规定》(2005年被《武汉市养犬管理条例》废止)。

　　根据这些地方法规,在这些城市实行办证养犬管理制度,由养犬者到主管部门为犬申报“户口”,对养犬行为进行管理。

　　此后多年间,各地登记犬只数量一直在持续增加。

　　2005年,北京养犬登记数量为45.8万只,2013年达到100多万只。在上海,2010年养犬登记犬只5万余只,两年后就上升到20余万只。在广州,2009年登记在册犬只数量为4万多只,6年后增加到7万多只。

　　在支振锋看来,随着居民养犬数量的逐年增多,执法不严导致违法养犬行为得不到有效惩处,随之而来的因养犬扰民、伤人等事件日渐增多,破坏环境卫生、疾病传播、邻里纠纷等问题日益突出。

　　“从表面上看,养犬是公民的一件私事,但当犬的行为涉及公共利益的时候,就成为社会公共问题。”清华大学公共管理学院一位教授说。

　　终于,“狗趣”成了“狗患”。

　　杨建顺分析认为,地方政府制定了养犬规范后,应该严格执行。对于违规养犬者,告知其限期改正；对于拒不改正者,针对具体的违规情况,该处罚的处罚,该没收的没收,使守规则者看到守规则的好处,也让不守规则者受到惩处,教育大家守规则。

　　“否则,一旦规则遭到了破坏,难以修复,长此以往,会影响政府部门的权威,不利于再进行有效监管,使城市养犬处于失控状态。”杨建顺对《法制日报》记者说。

　　杨建顺进一步说,在养犬问题上,并不存在各部门监管职责不清的问题,相反,各部门的监管职责非常清楚,现在的问题其实是各部门之间缺乏相互沟通,难以形成监管合力。此外,养犬人也有责任,要文明养犬,不能给他人带来麻烦,更不能侵犯他人的权利。

　　整合监管职责形成监管合力

　　袁华希望,楼上的4只犬在乘坐电梯时,犬的主人能主动束起犬链、戴上嘴套,这样的话,自己就不用那么害怕了。

　　李平则告诉记者,她并不是反对养犬,只是希望养犬人不要影响他人的正常生活,不要侵犯他人的权利。

　　在支振锋看来,市民良好的愿望有待通过完善立法、严格执法才能实现,“养犬人真正负起文明养犬、依法养犬的责任,执法部门切实负起监督管理的责任”。

　　支振锋对《法制日报》记者说,可以顺应国家层面的行政改革方向,坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,应该通过立法规定专门的养犬执法部门,负责犬只的登记、免疫以及执法检查,“对于违法养犬行为,必须坚决予以打击,避免养痈为患”。

　　杨建顺的建议是,在养犬问题上,政府部门负有相应的监管责任。社会的发展,带来社会事务的增多和不断细化,对社会事务进行分类管理成为必然趋势,因此,将养犬管理职责划分给不同的政府主管部门后,可以考虑将这些监管职责进行联合,即采用行政许可法规定的联合办公制度,设计出一种“桥梁”机制,将各主管部门之间有机地连接起来,通过监管合力,大大增强监管效果。在设计监管制度时,应该将奖励机制、引导机制设计得非常有诱惑力,吸引大家参与合法养犬。

　　“将惩处机制摆在非常明显的地方并且便于操作。对违规养犬者,初次发现予以劝告,如在合理期限内不予改正,则给予重罚,让其承担高昂的违规成本。如果违规养犬与他人发生纠纷,政府则应该积极站出来调解纠纷；如果因为违规养犬造成他人损害的,令其承担巨额赔偿责任。这样的机制足以让每位养犬者都严格管束犬。”杨建顺说。

　　支振锋还建议充分发挥基层社区的力量,对居委会、业委会和物业公司更充分地授权,管理养犬事务。“对于养犬造成的纠纷,居委会或业委会应该进行调解。举报非法养犬的,执法部门应该依法受理并及时处置”。

　　杨建顺认为,社会的运行不能没有秩序,每个人应该在秩序中享受自由,在规则下追求幸福。养犬也是如此。

　　“从理想状态上看,国务院针对养犬可以制定专门的行政法规,因为养犬管理主要涉及行政权力的行使,由国务院制定法规比较合适。同时,国务院能够协调各主管部门的权力和义务,能够进行职权划分和调整。此外,由国务院制定法规也能够为下级政府提供足够的执法依据,具体的制度设计交给各地考虑。”杨建顺说。