海淀法院多元纠纷化解机制推出新举措
31.08.2016 22:08
本文来源: 法院网
多元解纠、诉调对接工作尝试
自2010年起，在北京市高级人民法院的统一领导和部署下，海淀法院结合自身实际情况，不断积极探索，开展了以“人民调解进立案”为代表的诉调对接工作，并逐步构建了以人民调解、行业调解、行政调解和协调为中心的多元化诉前调解网络，对各类纠纷在立案阶段的快速化解进行了积极的尝试。
自2015年年底以来，海淀法院先后两次共计聘请29名特邀人民调解员参与海淀法院诉前矛盾纠纷化解工作。具体工作模式包括如下几个方面：
一是借助区位优势，为当事人提供专家型调解服务。2010年10月，海淀法院建立了“婚姻家庭案件专家特邀调解员制度”,聘请了北京大学、中国政法大学等多所院校的婚姻法学专家参与婚姻家庭纠纷的诉前调解工作。这些专家调解员与立案法官配合，从法学、社会学、心理学等更专业的角度，为当事人进行心理疏导，使一些婚姻家庭案件当事人消除了矛盾，撤回了起诉。二是结合辖区实际，建立物业供暖纠纷诉前化解机制。2010年9月，海淀法院立案庭联合区房管局、区司法局、业主代表和部分物业、供暖单位共同商谈建立了物业、供暖纠纷诉前调解机制，确定在所有物业纠纷立案前，先由海淀法院统一向被诉业主发放《物业纠纷诉前调解建议书》，建议业主先行与物业公司商谈交费事宜。自该机制推行后，立案庭每年向业主发放诉前调解建议书近八千封，诉前化解率达到20%。三是积极开展民商事案件立案阶段委托调解工作。自2013年10月起，海淀法院按照市高院的统一部署，开展了民商事案件立案阶段委托调解的试点工作，将诉讼标的在三十万元以上的各类民商事纠纷委托给北京仲裁委员会调解中心等11家机构进行诉前调解，调解案件的范围涉及到互联网、保险、医疗、证券期货、遗嘱继承、物业纠纷等多个专业领域，对调解达成协议的，海淀法院及时进行人民调解协议司法确认，极大地缓解了审判庭压力。四是积极开展立案法官调解。立案法官调解主要针对部分当事人矛盾激化的群体诉讼案件、部分行政案件、一些涉及社会热点问题的案件，以及情况紧急，涉及百姓民生必须尽快妥善处理的侵权案件（例如起诉要求恢复水电供应）等。
拓展新的诉前调解渠道
2015年以来，海淀法院不断拓展新的诉前调解渠道，加强诉前调解力量。
首先，与海淀区工会合作，同其下属的“海淀区调解与法律援助中心”共同开展诉前调解工作。该项目向北京市社会办成功申报了“政府购买社会服务”的专项资金，于2015年10月下旬开始进入试运行。参加这项诉前调解工作的调解员队伍涵盖了各个行业，既有从事法律工作多年、办案能力强的离退休法官、检察官、律师；也有技术行业的业务能手，或是行业协会、商会的专家。调解范围包括：婚姻家庭、房地产、建筑工程、物业、交通、供暖、劳动争议、买卖、公司股份等各类型纠纷。在试运行的三个月时间里，立案庭共向该组织委托近600件民事案件，调解成功逾百件，且均为即时结清，大大缩短了当事人的诉讼周期和诉讼成本，取得了良好的社会效果。
其次，与中国互联网协会合作，对涉及网络侵犯知识产权的案件进行诉前调解。在2015年底两个月的时间，互联网协会调解中心共接受委托调解案件83件，调解成功10件，另有10余件双方已达成初步调解意向。2016年初，互联网协会调解中心受海淀法院委托，对某系列侵犯音乐著作权案件进行调解，成功促使双方当事人达成一揽子和解协议 ，使两千余件案件化解于立案前。
2015年海淀法院受理的涉及网络侵犯知识产权的案件较去年同期上升了约40%，为减轻审判压力。针对海淀法院知识产权案件的现实审判压力，在与中国互联网协会合作的基础上，今年5月23日，海淀法院立案庭联合知识产权审判庭，共同召开了海淀法院知识产权纠纷多元调解工作推进会。计划将中国电子工业标准化技术协会知识产权纠纷人民调解委员会、北京市海淀区工商联知识产权纠纷人民调解委员会等八家知识产权纠纷专业调解组织纳入海淀法院知识产权纠纷诉前调解机制范畴内，通过发挥上述调解组织在各自领域的专业特长，推进知识产权纠纷案件矛盾化解。
再次，针对交通事故损害赔偿类案件中原告希望尽快得到赔偿、而赔偿的落实多取决于保险公司的特点，我们联合保险行业协会开展了交通事故损害赔偿类案件的诉前调解工作。对争议不大且保险责任限额赔付清晰的案件，在收到起诉材料后第一时间向保险公司进行通报，督促保险公司先行赔付。该举措现已取得良好效果，多起案件以保险公司直接向受害人支付保险金、双方当事人和解撤诉的方式结案。
另外，针对海淀法院辖区涉妇女权益特别是离婚纠纷诉讼较多的情况，立案庭于2016年年初与海淀区妇联正式建立婚姻家庭纠纷解决机制，由海淀区妇联推荐常年在婚姻家庭领域从事相关纠纷解决的权益部工作人员及律师参与海淀法院婚姻家庭类纠纷的矛盾化解。
当前诉调对接工作面临的新问题
随着立案登记制的实施，各类案件迅猛增长，2015年海淀法院全年共受理案件72796件，比2014年增加了23928件，增幅高达48.96%。案件的大幅增长给多元解纠、诉调对接工作提出了更高的要求，社会各界以及法院内部各审判庭均希望能够通过诉前多元化解减少诉争。但我们发现当前诉前调解工作的开展尚存在以下几个方面难点：
一是诉前调解导入难。当事人在进入法院起诉立案前，大多就相关纠纷与相对方进行过多次沟通、谈判，均是在协商无望的情况下才选择到法院起诉。解决纠纷的迫切性及对诉前调解工作的不了解导致其往往不愿再耗费时间选择立案前调解。
二是诉前调解达成合意难。与严格的审判程序相比，诉前调解均系由人民调解组织或立案庭法官主持，针对争议焦点引导双方选择和解方案。但由于调解工作的主持人并不行使最终的司法裁判权，导致整个调解过程中一些当事人比较随意，调解成功率普遍不高。
三是和解协议履行难。经调解人员主持达成的和解协议，在法律性质上一般仅仅属于合同范畴，缺乏强制执行的效力，当事人毁约成本较低。因此，部分当事人往往出于恶意拖延时间的目的，在达成和解协议后仍然拒绝依约履行。最终导致调解公信力降低，许多当事人不愿接受诉前调解。
四是调解力量来自多方面多渠道，整合运用难。当前许多机构、社会力量成立调解组织，参与到多元解纠工作中来，也对参与法院诉讼前调解工作持有热情，但在与法院的对接上情况各异，要求不同，使法院在整体协调运用各方面力量上存在一定困难。
五是诉前调解工作实现规范性、长期性还存在一定困难。以往都是由立案法官劝导当事人接受诉前调解，但进入调解程序后无专人跟进，协调督导不足，一旦调解失败当事人还要重新立案，容易对立案法官产生怨言。因此一些立案法官对此项工作并不积极，往往是上面有要求时就做一点，难以持之以恒。
六是开展诉前调解工作经费保障不足。各调解组织开展此项工作多属于公益性质，法院亦无相关经费列支，使调解用房、办公设备、调解员交通午餐补助均难以解决，影响调解人员积极性。
面对新问题 采取新举措
针对上述难题，海淀法院立案庭积极开拓思路，探索形成了以“多环节筛查＋推介”来提高诉前调解导入率，以“一机构督导+确认”促成诉前调解成功率的工作方法。并通过设立诉调对接的专门机构、制定诉调对接的专项制度使这项工作规范化、长期化。具体做法如下：
一是采取“多环节筛查＋推介”模式来提高诉前调解导入率。
在立案导诉阶段以及窗口立案阶段，相关工作人员均会对当事人所起诉的案件进行筛查评估，对其中法律关系明确，事实清楚、适合调解的案件，均主动向当事人推荐诉前调解。此外还在立案导诉大厅设置专门的诉调对接工作窗口，对于前来咨询的以及导诉、立案窗口引导来的当事人进行答疑解惑，介绍诉前调解的优势。我们还在当事人等候区域放置宣传手册，介绍诉前调解优势及调解组织特色；设置电子触摸屏，介绍调解组织情况、调解员专长等。这样通过多环节的引导来提高诉前调解的导入率。
为打消当事人对调解的顾虑，我们的工作人员在推介中采取以下方法：首先，向当事人发送诉前调解告知书，对诉前调解方式进行推介。释明选择诉前调解的好处及优势，并特别强调在立案登记制的背景下，诉前调解较之开庭审判具有先天的便捷性及高效性；其次，针对不同案件类型，向当事人推荐适合解决其纠纷的专业调解组织，对调解组织进行推介，使其了解调解组织的专业、高效；此外，告知当事人法院将安排专人对诉前调解案件全程跟踪指导，调解不成优先立案，即对我们的工作流程进行推介，让当事人心中有数，放心选择诉前调解。
这样通过在立案阶段“多环节筛查＋推介”，能够有效锁定适宜诉前调解的案件，并引导起诉人选择调解方式解决争议，
二是采取“一机构督导+确认”的方式，方便当事人，保证诉调之间衔接顺畅，提高诉前调解的效率及成功率。所谓“一机构”即指在立案庭内部专门设置诉调对接中心，由其负责诉前调解的督导，以及调解协议的审查与司法确认。
所谓督导，指对导入到调解组织进行调解的案件，全程跟踪其调解进度，必要时由法官协同调解组织一同进行调解，防止产生久调不决、久调无果的情况。对经过规定时间仍无法达成协议的纠纷，及时转入法院立案程序，保障当事人诉权，使立案工作与诉前调解工作更好的衔接。对于调解不成的案件，当事人办理立案手续无需再行取号、排队，而是采用由当事人确定来访时间，直接到窗口办理立案手续的优先立案方式。
所谓确认，则是指在达成调解协议后，由负责该案件督导的诉前调解中心法官直接负责司法确认工作，依法赋予协议强制执行效力，最大限度保障当事人合法权益。这样通过专门机构、专门人员对诉前调解案件的跟踪、督促、管理、确认，有效保证调解流程顺畅、协议确认高效、调立衔接顺畅，提高调解效率与成功率，吸引更多当事人选择这一方式解决纷争。
三是通过诉调对接中心实现对诉调对接工作的规范化、专业化管理。
随着案件受理量的显著增加，立案阶段诉前调解的案件量将会越来越多，原有的立案窗口法官随机推荐模式已难以满足当前工作的需求，对诉调对接工作加强规范化管理已迫在眉睫。有鉴于此，经海淀法院党组决定，在立案庭设立“诉调对接中心”。专门负责诉讼与诉前调解的衔接，并对所有委托社会力量进行诉前调解的案件进行统一管理。“诉调对接中心”的主要职责是：对适于进行诉前调解的案件进行登记、分流，并与相应的调解组织、调解员进行对接；定期对调解组织、调解员进行业务指导、组织开展相关培训，总结工作经验；对人民调解协议依法进行司法确认；制定考核细则，对各调解组织、调解员的调解工作进行监督，统一考核管理；协助审判业务部门开展诉讼中委托调解。
诉调对接中心在立案导诉大厅设立专门的接待窗口，通过对诉前调解案件的登记量、移转量、调解成功量、司法协议确认量等建立数据库，实现查询、调解期限警示、统计等功能，科学统筹诉前调解工作。同时，将委托调解量、调解成功量、司法协议确认量等相关数据纳入海淀法院立案审判工作绩效考核体系，使诉前调解工作得到审判人员的充分重视，提高工作积极性。
四是建立相关配套制度，使诉前调解工作模式定型化并实现可持续发展。
海淀法院结合自身实际，先后制订了《诉前调解工作实施办法》、《诉调对接中心工作流程管理办法》、《特邀调解员准入办法》等相关配套制度。确定诉调对接工作贯彻的四个原则：即“多方参与、司法推动”、“统一协调、有序进行”、“积极引导、遵循自愿”、“便利群众，服务审判”。确定了适合诉前调解的案件范围，细化了诉前调解工作流程。明确了前述调解不成优先立案的做法。明确了调解组织对调解不成的案件归纳双方分歧焦点，无争议事实让当事人确认，确保诉前调解与诉讼中审理的衔接及连贯性，便于审判庭法官更加全面了解案情，提高庭审效率。此外，凡在调解过程中发现虚假诉讼、恶意滥诉、损害公共利益及第三人利益情形的案件，调解人员亦应及时向法院进行通报，防止此类案件通过调解渠道流入法院大门。
为保证进入法院诉前调解工作的人员素质，我们制定了《特邀调解员准入办法》，规定了担任特邀调解员的条件，规定应由相关组织推荐并由法院进行审查。还规定了调解员的备案、考核与奖惩制度以及培训制度。 责任编辑：梅玉兰
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