【法制网】完善司法责任制 提高司法公信力

最高检司改办负责人王光辉解读检察院司法责任制若干意见

　　党的十八届三中、四中全会都对完善司法责任制提出了要求。为贯彻落实三中、四中全会部署，最高人民检察院制定了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）。8月18日，中央全面深化改革领导小组第15次会议审议并通过这一方案。最高人民检察院9月28日公布了《意见》。
　　 一、制定《意见》的简要情况
　　根据中央关于司法体制改革的统一部署，最高人民检察院于2013年11月15日印发《检察官办案责任制改革试点方案》，在7个省的17个检察院开展检察官办案责任制试点。2014年6月，中央政法委部署在上海等7个省市开展“完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理”四项改革试点工作，完善司法责任制是其中重要内容。最高人民检察院将这两个方面的试点工作统筹起来予以推进。试点地方检察院结合实际积极探索，做了大量的开创性工作，特别是在检察机关的办案组织形式、检察官权力清单、司法责任划分等方面，积累了有益经验。
　　最高人民检察院全面总结各地试点经验，深入研究司法责任制的理论和实践问题，成立专门工作班子，及时启动检察机关司法责任制改革文件的制定工作。《意见》起草过程中，坚持把改革方案的质量放在第一位，采取多种形式充分听取各方面意见。反复征求检察系统内部意见。两次征求全国检察机关意见，一次听取省级检察长的意见；召开地方三级检察院代表参加的座谈会；举办大检察官研讨班进行专题研讨；个别征求部分检察业务专家的意见。高度重视检察系统外部意见。除书面征求意见外，曹建明检察长亲自主持座谈会，当面听取了中央政法单位、全国人大内司委、法工委、中国法学会、全国律协等单位的意见建议；分三次征求了20多位法学专家学者的意见。曹建明检察长等院领导先后到6个省市调研司法责任制改革。最高人民检察院对这些意见建议进行逐条研究，对一些重大问题深入论证，对改革文件反复修改，形成现在的《意见》。可以说，《意见》最大限度地凝聚了各方面的共识。
　　 二、完善人民检察院司法责任制的总体思路
　　完善人民检察院司法责任制的总体思路是：认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕全面推进依法治国的总目标和建设公正高效权威的社会主义司法制度，着力解决影响司法公正的深层次问题，按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，健全检察机关司法办案组织及运行机制，明确检察人员职责权限，完善检察管理和监督机制，严格司法责任认定和追究，提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
　　围绕这个总体思路，在制定《意见》时注重体现六个方面的原则和要求：一是坚持宪法规定的领导体制。我国宪法规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院组织法规定，检察长统一领导检察院的工作。在完善检察权运行机制和司法责任制的具体制度设计中，要体现“检察一体”、“上令下从”的基本原则。二是既坚持遵循司法规律，又符合检察职业特点。检察机关是法律监督机关。检察职能既具有司法职能的基本属性，又与审判职能相区别。我国检察业务包含审查逮捕、审查起诉、查办职务犯罪、对诉讼活动进行监督等多个种类。与司法责任相关的制度设计要从职业特点出发。三是突出检察官的主体地位。主要是通过科学划分系统内部不同层级权限和改革现有办案方式，减少审批环节，赋予检察官相对独立对所办案件作出决定的权力，使检察官在司法办案中发挥主体作用。四是强化对司法办案的监督制约。在适度“放权”的同时，相应地完善监督机制，对司法办案工作进行全程、全方位的监督，确保检察官依法正确行使权力。五是公平合理地确定司法责任，坚持权责相当。检察官在其职权范围内承担司法责任。对故意徇私枉法、重大过失酿成错案与一般工作失误导致的瑕疵案件，区分不同情况进行处理。六是在继承的基础上改革创新。发挥中国特色社会主义检察制度的体制优势，坚持长期以来形成的有效做法，同时改革办案机制不完善、司法责任不清晰等方面的弊端。
　　 三、《意见》的主要内容
　　根据以上总体思路，《意见》从司法办案组织及运行机制、检察委员会运行机制、检察人员职责权限、检察管理与监督机制以及司法责任认定和追究方面，提出了改革意见。
　　（一）关于健全司法办案组织及运行机制。在实行检察人员分类管理、落实检察官员额制的基础上，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。独任检察官，即一名检察官带领必要的检察辅助人员从事办案活动。检察官办案组由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员。主任检察官作为办案组负责人承担案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理等工作，在职权范围内对办案事项作出处理决定或提出处理意见，其他检察官在主任检察官的组织、指挥下从事具体的办案活动。
　　同时，《意见》对审查逮捕和审查起诉、职务犯罪侦查、诉讼监督等三类检察业务分别规定了不同的运行机制。审查逮捕、审查起诉案件，检察官对检察长（副检察长）负责，在职权范围内对办案事项作出决定；职务犯罪侦查案件，决定初查、立案、侦查终结等事项，由检察官提出意见，经职务犯罪侦查部门负责人审核后报检察长（副检察长）决定；诉讼监督案件，检察官对检察长（副检察长）负责，在职权范围内对办案事项作出决定，以人民检察院名义提出纠正违法意见、检察建议、终结审查、不支持监督申请或提出（提请）抗诉的，由检察长（副检察长）或检察委员会决定。
　　（二）关于健全检察委员会运行机制。为提高检察委员会工作法治化、民主化、科学化水平，发挥检察委员会对重大案件和其他重大问题的决策、指导和监督功能，《意见》围绕检察委员会工作机制中与司法责任制相关的内容，提出了以下五项改革措施：一是规范了检察委员会讨论决定具体案件的范围，划分与检察官、检察长在司法办案中的界限。二是明确了检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察员组成，强化了检察委员会委员的专业化、职业化建设。三是赋予检察官可以就所承办案件提出提请检察委员会讨论的请求权，完善了提请检察委员会讨论案件的程序。四是完善了检察委员会讨论决定案件的机制，提高了案件决策的科学化水平。五是提出了建立健全检察委员会决策咨询机制等改革措施。
　　（三）关于明确检察人员职责权限。检察办案涉及检察长、检察官、业务部门负责人和检察官助理等各类检察人员。明确各类检察人员的职责权限，是完善司法责任制的前提和基础。《意见》从以下几个方面完善了各类检察人员的职责权限：一是完善了检察长职责。主要明确了检察长对案件的处理决定权和行政管理职能。二是原则规定检察官依照法律规定和检察长委托履行职责，同时，要求省级检察院结合本地实际，根据检察业务类别、办案组织形式，制定辖区内各级检察院检察官权力清单。三是界定了主任检察官的职责权限。主任检察官除履行检察官职责外，作为办案组负责人还负责办案组承办案件的组织、指挥、协调以及对办案组成员的管理工作。四是改革业务部门负责人职责权限，明确业务部门负责人应当作为检察官在司法一线办案，同时，规范了业务部门负责人的司法行政事务管理权。五是明确了检察官助理在检察官指导下办理案件的职责。
　　（四）关于健全检察管理和监督机制。赋予检察官相关办案权和决定权的同时，必须相应地加强监督制约，保证公正司法。《意见》在原来检察机关监督体系的基础上，完善了多个方面的监督机制。一是全面推行检察机关统一业务应用系统，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督。二是设立案件管理机构对办案工作实行统一集中管理、流程监控，全面记录检察官办案信息，实行全程留痕。三是建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办确定机制。四是建立符合检察规律的办案质量评价机制。五是依托现代信息化技术，构建开放动态透明便民的阳光司法机制。
　　（五）关于严格司法责任认定和追究。在明确各类检察人员职责权限的基础上，建立“权责一致”的司法责任体系，构建科学合理的司法责任认定和追究机制，是落实司法责任制的核心。一是明确司法责任的类型和标准。根据检察官主观上是否存在故意或重大过失，客观上是否造成严重后果或恶劣影响，将司法责任分为故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任三类，分别列举了各类司法责任的具体情形，以及免除司法责任的情形，增强了司法责任追究的可操作性。二是科学划分司法责任。通过科学划分司法责任，使办案的检察官对自己的办案行为负责，作出案件处理决定的检察官对自己的决定负责，把司法责任具体落实到人。三是完善责任追究程序。从司法责任的发现途径、调查核实程序、责任追究程序、追责方式、终身追责等几个方面完善了司法责任的认定和追究机制。对检察人员承办的案件发生被告人被宣告无罪，国家承担赔偿责任，确认发生冤假错案，犯罪嫌疑人、被告人逃跑或死亡、伤残等情形的，一律启动问责机制，核查检察人员是否存在应予追究司法责任的情形。
　　 四、完善人民检察院司法责任制的意义
　　近年来，司法公信力不高问题较为突出，人民群众对司法不公、司法腐败、冤假错案问题反映强烈。这些问题的产生，有司法观念陈旧、司法人员素质不高等方面的原因，但深层次的原因在于司法体制机制不健全，其中就包括司法责任制不完善。完善人民检察院司法责任制，是建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权力运行机制的关键，是深化司法体制改革的核心，具有多方面的重要意义。一是有利于将司法办案的责任落到实处，增强检察官司法办案的责任心，促进检察官依法公正履行职责，提高司法办案的质量和效率；二是有利于减少内外部人员对司法办案的不当干预，保障人民检察院依法独立行使检察权；三是有利于解决当前司法活动中的突出问题，提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；四是有利于促进检察人员提高自身素质，推进检察队伍正规化、专业化、职业化建设。同时，完善人民检察院司法责任制是一项综合性改革，涉及检察机关基本办案组织、检察业务运行方式、检察委员会运行机制、检察管理和监督机制、司法责任认定和追究机制等多个方面的具体改革举措和相关配套改革。这些改革措施的逐步落实，将对司法改革的全面深化、检察工作的全面发展、中国特色社会主义检察制度的全面完善产生重要影响。
　　 五、推行人民检察院司法责任制的安排
　　完善司法责任制是当前全国检察机关的一项重要改革任务。为了抓好《意见》的落实，下一步将做好几项工作：一是通过举办培训班等形式，组织全体检察人员学习《意见》，准确理解和贯彻执行文件精神。二是最高人民检察院近期将召开会议对《意见》的实施作出专门部署。三是要求省级检察院提出实施意见，特别是结合实际制定本地区三级检察院检察官权力清单。四是把司法责任制改革与检察人员分类管理、完善职业保障、规范整合内设机构等改革举措统筹协调推进。在整个实施过程中，最高人民检察院将及时掌握进展情况，加强指导。