【法制日报】检察机关提行政公益诉讼遇三大难题

身份地位举证责任及诉讼程序面临挑战

检察机关提行政公益诉讼遇三大难题

　　□本报记者刘志月

　　督促行政机关履职,但没能提起行政公益诉讼,这让环境污染者仅受到金额较小的行政罚款,而受到污染损害的居民们却无法得到赔偿。这是发生在湖北省武汉市汉阳区人民检察院的一例真实案件。

　　在近日举行的“检察机关提起行政公益诉讼”研讨会上,汉阳区检察院民行科检察官熊伟透露了这一消息。

　　研讨会上,来自湖北、江苏、浙江等地的学者和检察机关一线实务者普遍认为,检察机关提起行政公益诉讼是未来发展方向,但当前这项工作面临着检察机关的身份地位、举证责任及诉讼程序设计等三大挑战,需要在实践中加以探索并逐渐从立法层面予以规范。

　　法律监督者还是公共利益代表人

　　检察机关提起行政公益诉讼一度呼声很高,但今年5月1日起修订后正式实施的行政诉讼法并未将这一制度纳入。

　　不过,《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的重大决定》明确提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

　　“行政公益诉讼虽未入法,但十八届四中全会精神无疑给了检察机关探索的机会,让关于检察机关能否作为行政公益诉讼原告的争论暂告一段落。”浙江省绍兴市人民检察院副检察长王惠中认为。

　　立法缺失也没有完全阻碍实践热情。熊伟透露,近年来,汉阳区检察院将由行政主体的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞的案件都归入督促行政机关履行职责一类案件中。

　　统计显示,汉阳区检察院近年来共办理了刑事附带民事诉讼中督促起诉案件50件,环境污染案件中督促履职案件1件；支持农民工起诉案件28件。

　　汉阳区检察院的困扰,在湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅教授看来,就是检察机关在行政公益诉讼中的角色定位没有明确所引起的现实问题——检察机关到底是法律监督者还是公共利益代表人?

　　天津市河东区人民检察院副检察长黄耀耀也认为,我国检察权的性质是多重复合的,包括公诉权、职务犯罪侦查权、诉讼中国家利益、公共利益代表权和法律监督权。

　　“对无人起诉的违法行政行为,检察机关作为法定的监督机关,应当有权代表权益受损的公民、代表公共利益向法院提起公诉。”黄耀耀认为,检察机关在行政公益诉讼中原告身份享受的权利不应与其他行政诉讼原告有任何不同。

　　面对现实困境,汉阳区检察院检察长陈重喜则建议,在我国应确立以检察机关为主,以公民、法人或其他社会组织为补充的一种行政公益诉讼主体格局,以平衡检察机关法律监督者与公益诉讼代表人的角色定位。

　　行政公益诉讼调查取证难度大

　　检察机关提起行政公益诉讼的规则,也成为与会者们研讨的重点。

　　“在目前阶段下,不可过分扩张对公共利益的定位,若是将监督触角伸向行政管理的各个领域,最终会造成行政管理效率的低下,这也是对公共利益的一种损害。”王惠中建议,检察机关提起公益诉讼应当坚持行政行为损害公共利益原则,避免造成司法权对行政权的过分干预。

　　对行政公益诉讼涉及的案件类型,陈重喜认为应当包括以下5类:国有资产流失等损害国家利益的案件,污染环境、资源破坏的公害案件,破坏公平竞争的垄断案件,违法行政导致的土地资源浪费案件,其他侵害公共利益的行政案件。

　　在案件受理范围之外,国家检察官学院河南分院副院长田凯教授更关注检察机关提起公益诉讼中证据问题,即检察机关的调查取证权、污染与行政行为的因果关系等。

　　在去年提起公诉的一起企业倾倒100余吨废盐酸污染环境刑事案中,江苏省新沂市人民检察院曾尝试提出污染损害赔偿,但面临着100余万元的高额鉴定费用,最终民事赔偿部分以调解方式结案。

　　“在对污染物取证时如何保证该污染物的收集取证过程合法,在庭审中能被认可；选取哪一级的环境评估鉴定机构进行专业辅助才具有比较强的证据效力等方面,均值得探讨。”王惠中认为,目前,检察机关提起行政公益诉讼调查取证的操作难度最大。

　　对庭审举证责任分配问题,陈重喜认为,应当确立检察机关负举证责任的原则,但同时行政机关对其控制的具有保密性质的规范性文件及其他涉及高度专业性技术性的问题负有举证责任。

　　行政公益诉讼该如何启动

　　目前,武汉市没有一例检察机关提起的行政公益诉讼案件。这是武汉市人民检察院副检察长穆书芹在研讨会现场透露的消息。

　　“但从2012年起,武汉检察机关探索督促履职的方式,80%得到了行政机关的采纳,有回复或是积极履职,但也有部分行政机关不主动纠正的、不予采纳也不纠正的。”穆书芹认为,这种情况下,检察机关普遍感到发出检察建议缺乏刚性、启动行政公益诉讼程序变得很有必要。

　　在研讨中,陈重喜提出,应当设置行政公诉前的检察建议程序,即先向行政机关提出书面检察建议通知其依法履行自身职责,并给予行政机关自我纠正的合理期限；如果行政机关对建议置若罔闻或检察机关对其答复有异议的,可以向法院提起行政公诉。

　　国家检察官学院院长胡卫列教授也认为,检察机关提起行政公益诉讼,更多是启动程序,并不是说检察机关来直接纠正违法行政行为,而是涉及到不同公权力之间的相互关系,在法律合法性方面提醒行政机关注意；如果不纠正,检察机关再提起行政诉讼程序,让法院来判决。

　　“检察建议作为检察机关提起行政公益诉讼的前置程序应是原则性而非强制性规则,在少数情况下,如不及时提起诉讼,则可能导致证据难以保存、公共利益遭受巨大损失等情况下,可以直接以行政公益诉讼进行监督。”王惠中建议。