王振民：未来五年全面依法治国的八大任务

来源：人民网 2015-12-21 王振民

　　根据十八大以来中央的战略部署，到2020年，“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。也就是说，到2020年不仅要全面建成小康社会，而且要完成全面深化改革和全面推进依法治国的各项任务。十八届三中全会设定的改革总目标不是一个经济概念，而是中国特色社会主义制度的完善和国家治理现代化，是对公平正义和人民福祉的不懈追求。小康主要还是经济概念，要解决公平正义和人民福祉的根本问题，还要靠建设法治社会。因此，未来五年，是依法治国的攻坚阶段，是依法治国能不能取得决定性胜利的关键时期，面临着一系列的硬仗要打。这些硬仗能不能打赢，关键在于对依法治国重要性的认识是否到位，是否树立了必胜的决心和信心。我们必须要把依法治国当成一场绝不能输、也输不起的战争，不是三心二意、当成一般的工作去抓一抓。全面推进依法治国，有党中央的高度重视，有十八届四中全会的全面专门部署，面临的机会非常难得，未来五年攸关成败，必须在以下几个方面取得决定性胜利。

保障宪法实施，成立宪法实施机构

　　四中全会将保障宪法实施作为依法治国的第一项任务，说明了宪法实施的极端重要性。然而到现在我们还没有宪法实施的机构，这无论如何是说不过去的。中国能不能成立宪法委员会，把宪法实施的程序具体化，真正使违宪的行为得到纠正，开创中国政治和法治的新常态？大家都拭目以待。这是一场硬仗，也是未来几年必须要完成的重中之重的任务。宪法实施机构是国家治理体系和治理能力现代化的标配，是国家治理的重要机关，这一步一定要坚决迈出去。这也是检验全面推进依法治国这场战役最终是否完胜的标志性大事件。

改革立法体制，推进人大常委会专职化

　　现在依法治国遇到的一个重大问题，就是法律制定的速度跟不上、法律质量不够高。一般而言，一个完整的法律体系大约需要有1000多部成文法律，我们现在才制定了240多部，大量领域无法可依的情况仍然十分严重。目前我们至少还有100多部法律需要制定，就目前的立法速度而言，这些法律要制定出来，至少需要几十年，然而我们不可能等着几十年后法律都出台了才治国理政。对于执政者而言，有法律要“治”，没有法律也得“治”。对于人民而言，有法律要工作生活，没有法律也要工作和生活。但是，有法律的治理、工作和生活，才最有公正、安全和效率。正如习近平总书记在庆祝澳门回归祖国15周年大会上讲话所指出的，“人类社会发展的事实证明：依法治理是最可靠、最稳定的治理”。要向“有法律的治理”转变，就要求法律的数量必须足够，立法的速度要跟上。就质量而言，国外同样的法律有几百条、上千条，而我们的法律只有几十条，太过简单。过去的立法思想是宜粗不宜细，因为还没有把法律当成执政和行政的唯一依据，还要靠文件执政和行政。将来法律应该是执政、行政的唯一依据，所以立法思想应该转变成宜细不宜粗。立法机关必须要有使命感和紧迫感，提高立法的速度和质量。为什么立法速度和质量都上不去呢？因为我们存在一个制度上的障碍，就是还没有全职立法机关。与发达国家和其他一些发展中国家相比，作为一个拥有13亿多人口的大国，我国全国人大常委会只有160多名委员，而且基本上是兼职的，两个月才开一次会，这远远不能适应依法治国对立法的需要。四中全会提到增加专职委员，但这不能解决根本问题。我建议全国人大常委会扩大委员人数，而且应该全部专职化。这是制度上的大改大革，是依法治国和国家治理现代化的体制保障。

建设法治政府，促进依法行政

　　对于法治政府建设，三中、四中全会都提出了具体要求，但最核心的问题还是怎么认识依法行政，有没有把依法行政作为行政的唯一方式。目前在不少部门和地方，行政和法律还是两张皮，一些党政“一把手”将法律看成是法制办或法律工作者的事，跟自己好像没有关系，这实际上是没有认识到十八大以来我们党治国理政方式的重大转变。过去，我们党的路线方针政策主要是通过文件来体现的，现在党的路线方针政策主要是以法律作为载体体现出来，依法行政的本质实际上就是依照党的路线方针政策来行政。一些干部会花很多时间研究党的文件，但却不知道现在法律才是党最重要的“文件”，重要到必须用法律约束力保证坚决贯彻实施。希望各地方各部门党政“一把手”多花些时间去研究法律这些“黑头文件”，因为党的执政理念、政策方针都写到法律里了。必须改变行政与法律两张皮的现象，彻底放弃过去靠文件治国的做法。文件是一种思想教育和引导，但是要从行为上引导执政、行政行为，一定是通过法律，因为只有法律才有刚性约束力和法律后果，再重要的中央文件都是没有法律约束力的，“文件思维”必须要转变为法治思维。未来几年如果在这个问题上有质的突破，法治政府建设的各项任务就迎刃而解。将来要形成一种思路，法律有规定的，就按法律办，就不要再请示领导，只需要依法行政。将来考核领导干部有没有法治思维，可以将“法律有规定的是否还请示或接受请示”作为一个重要标准纳入法治考核体系。

全国划分司法区域，大幅提高法院检察院待遇

　　司法改革方面，近几年中央的决心和动作都比较大。未来几年，要确保司法公正，提高司法公信力，关键还是在于司法体制改革。现在法院、检察院还是按照行政区域设置，将来有没有可能像军区那样，全国重新划分司法区域，按照新的司法区域来设置法院、检察院，把司法地方保护主义从体制上彻底消除掉。还有如何大幅度提高法官、检察官的待遇问题。目前法官、检察官等人才流失十分严重。没有高素质的法官、检察官，怎么可能有高质量的司法？所以，要勇敢地把法官、检察官从公务员队伍中剥离出来，单独作为一个序列加以管理；大幅度提高他们的工资待遇，包括职级。此外，司法体制改革不应老是搞试点，方案确立以后应该自上而下迅速在全国一体推行，避免司法改革的不平衡。

落实领导干部学法用法制度，推进全民守法

　　首先是落实领导干部学法用法制度。过去很多领导干部特别是“一把手”，缺乏法律意识，到一个地方或者部门就认为是自己的天下，想干什么就干什么，这对地方或者部门工作包括对他们本人都很危险。很多落马的领导干部在忏悔中都会说：因为不懂法，所以就犯罪了。可是你不懂法，就敢当领导干部吗？法律是国家机器的“操作手册”，“操作手册”你都没看，怎么就敢上岗开始操作国家机器？这怎么不出事故？如果过去我们让领导干部多学一些法律，多一些法治观念，少一些金钱观念，相信不会出现这么大面积的腐败。如何落实领导干部学法用法制度，四中全会作为重要任务写进去了。以后要把学法用法作为领导干部就任前的必修课程，使领导干部习惯按照法律来操作国家机器。这个制度要真正建立起来，也是一场硬仗。其次就是全民的法治教育。现在我们提出从中小学开始抓起，这很重要。而最关键的是要从小事抓起，比方从行人过马路、开车遵守交通规则等最基本的抓起，真正下决心打几场硬仗，抓一些典型，案例教育是最好的教育。希望我们将来在法律的实施上拿出决心，来点真的，这比多少课堂都管用。

推进法律共同体建设，端正法律从业理念

　　四中全会列的依法治国任务很多，其中建立从律师当中选聘法官、检察官的制度要真正落实。我们现在的律师跟检察官、法官是三张皮，相互之间没有沟通，没有形成一个共同体，大家鸡同鸭讲，没有共同语言。域外成功的经验是，法官、检察官得有律师执业的经验，这样当了法官、检察官以后才知道是怎么一回事。四中全会提出这个制度非常好，但关键是要下决心落实。问题是，很多成功的律师都不愿意去做法官、检察官，这个问题怎么解决，就需要攻坚克难。还有一个很重要的问题，就是法律从业队伍的职业道德建设和职业理想、理念的树立。法律从业者要把法律职业当成崇高的事业，而不是当成一种商业或仅仅是饭碗，这也需要一些措施。现在一些人学法律是为了赚钱，不是真正为了社会的公平正义和人民福祉，这跟大学的教育关系紧密。我们大学的教育太重视知识、能力的传授，而对学生思想道德、职业道德以及理想信念的教育太少。在所有法治健全的国家，法学院教育都应该是非常理想化的教育，追求一种理想、一种信念，为一种价值观而存在，而不是为了个人赚大钱。从整个职业队伍到整个法学教育都应该有这样一个观念的转变。

坚持党对依法治国的领导，确保党依法执政

　　这是一个老话题。从世界各国的经验来看，法治社会的建设确实需要有坚强的领导核心，需要借助于权威：英国法治的确立借助的是王室的权威；美国法治的确立借助当年开国元勋的权威；新加坡借助的是李光耀和人民行动党的权威，等等。我们国家法治的建立要靠共产党坚强有力的领导，这点毫无疑问。没有党的领导，依法治国、依法执政都无从谈起。不坚持党的领导，肯定建不成法治国家；而坚持党的领导，要建成法治国家，还要看党怎么领导。过去很长一段时间党的领导是采取法治之外的方式，比如通过文件；现在讲依法执政，讲党的领导和依法治国相统一，就要习惯于把方针政策变成法律，依法治国、依法执政。十八大以来党中央在这方面非常重视，但很多地方还没有意识到我们党治国理政思维和方式的这一重大转变。总而言之，在执政方式上必须要转变思路，最终实现党的领导、依法治国与人民当家做主的有机统一。

坚定依法治国态度和决心，严格各项任务落实

　　现在大家普遍担心忧虑，依法治国蓝图很好，但到底这是真的还是假的？如果大家都当真，是一种做法；如果是假的，不过是谈谈而已，大家谁也不会真抓实干。我们现在有很多法律规定的条款都不能落实，都在“沉睡”，就是因为不知道真假。希望在未来几年的关键时期，中央一定要讲清楚，我们现在推进依法治国就是千真万确、旗帜鲜明的，必须不折不扣、可丁可卯地全面贯彻三中、四中全会的决定，把依法治国的各项任务真正落到实处，一个不能少，一项也不能打折扣，全党一定要展示自己坚定的决心和领导力，千万不能最后又不了了之，改革与不改革、改革前与改革后没有明显不同和变化。要有对改革效果的评估机制，确保改革的质量。改革一定要有时间表，必须在中央确定的时间内完成各项改革任务，不能没完没了、无休无止地改下去。这次改革还要有终局意识，解决长期困扰我们的根本性的制度体制问题，一定要着眼于子孙万代、长远发展，带领中华民族走出治乱兴衰的历史周期率，真正实现长治久安和长期执政，开创万世太平的历史新局面。未来五年，是这些任务完成的最后期限，责任重大，使命光荣，真正考验中国共产党执政能力和智慧的时刻到了。

　　（作者为清华大学法学院院长，人民论坛记者杨鹏峰采访整理）

编辑：苑苑