朝阳院反映土储、拆迁领域犯罪暴露出六方面问题应引起高度重视
2009年至今，朝阳院先后立案查处了涉土储拆迁问题职务犯罪人员18人，审查办理诈骗拆迁补偿犯罪人员18人，罪名涵盖诈骗、贪污、受贿、滥用职权等7类，直接或间接挽回国家经济损失超过3亿元人民币。该类案件呈现出犯罪主体多元、地区性窝案、串案和小官巨腐的特点。通过办理案件，朝阳院发现现行土储、拆迁机制存在六方面问题，应引起高度重视。
一、缺乏层级较高的拆迁工作规范和标准，给犯罪人员以可乘之机。 由于在土储、拆迁领域的法律规定不完善及区域差异较大等原因，多数拆迁项目的细化政策、规范都是由基层人民政府自行研究决定，这就给权力寻租和不法犯罪留下了空间。此外，由于缺乏指导性文件，导致基层政府在制定相关制度时的水平参差不齐，实践中经常出现制度设定不科学、安排不合理导致政策无法实际执行，不但不能起到应有的规范作用，反而增加了执行中产生违法犯罪的风险。如，2009年孙河乡启动拆迁工作，仅一个月时间该乡人大即审议通过了《城市建设房屋腾退补偿安置办法》等拆迁工作规范。由于事先没有进行科学的调查研究，突击出台的这套《补偿安置办法》存在严重问题，其中部分关键条款与被拆迁地实际情况脱节，无法操作执行，制度形同虚设从而被不法分子利用，导致了孙河乡土储、拆迁领域一批窝案、串案的发生。
二、户籍冻结工作机制不完善容易诱发犯罪。 朝阳院办理的该类案件中，相关政府机关虽然对拆迁户籍审核和户口迁移都有明确规定，但却没有规定户籍迁入冻结时间，致使大量不法人员突击迁入虚假户籍，造成国家巨大损失。如，原康营村村委会委员梁达在村集体经济土地及空白地上，抢建违法建筑十余处，原村委会主任张信提供虚假宅基地证明材料，并通过社区民警窦玉良违规将他人户口迁入康营村十余个号段，并在上述号段上通过抢注工商营业执照的手段虚构营业场所，非法获得拆迁补偿款3733万元以及数套安置房购买资格。
三、对基层行政机关“一把手”缺乏监督，导致“一把手”权力高度膨胀，随意突破政策规定。 基层一把手一旦不能做到廉洁自律，直接干预拆迁事务，缺乏相应的监督管理制度及时发现并制止其行为。同时，一把手腐败往往导致区域性的坍塌式腐败，引发一系列严重的后果。如，在孙河乡原党委书记纪海义贪污案中，纪海义先是收受葛宁等人贿赂后直接干预招标、评估，擅自指定未中标评估、拆迁公司先期介入，将本应由乡党委会集体研究决定，公开招投标的数十亿元多项拆迁建设工程直接交由行贿人葛宁的公司承揽。后其又收受梁达、赵勤、梁宝君等人百万元的现金贿赂，采用打招呼、亲自协调等方式干扰拆迁公司、评估公司正常发挥职能，致使上亿元国家土地补偿款被梁达等人骗领。
四、村级拆迁一线干部具备双重身份，容易造成徇私谋取不正当利益。 朝阳院办理的该类职务犯罪案件，涉案金额在200万元以上的乡、村级犯罪人员达11人，属于典型的“小官巨腐”。实践中，土储拆迁项目大部分基础性工作实际是由村干部负责实施，包括配合入户调查、户口迁移、住宅非宅面积核实、经营情况核实等。然而在实践中，由于村干部既是拆迁政策的执行人同时又是被拆迁人，既是利益分配者又是利益获得者，导致其极易利用手中职权为自己或亲友谋取不正当利益。如，康贵忠诈骗案中，康营村治保主任康贵忠租用村集体资产进行经营，拆迁时应按照非宅基地进行补偿。但其利用职权隐瞒真相，将上述土地以补偿数额高的宅基地方式报请补偿，共骗取拆迁补偿款233万元和2套安置房购买资格。
五、将全部工作分解下放的土储、拆迁模式在实践中没有形成有效的监督体系。 朝阳院办理的9件该类诈骗犯罪案件，均系土储拆迁、棚户区改造补偿完成后由审计、纪委等经事后监督而案发，暴露出拆迁过程没有形成有效的监管体系。现行土储、拆迁工作模式一般由区土储中心作为主责单位将拆迁工作分解为两个方面进行下放，一方面选定拆迁公司、评估公司负责具体的评估工作，另一方面与土地所属乡政府签订协议委托其具体组织实施拆迁工作，随后乡政府再继续分解给村组织。由于在分解下放时没有明确具体工作的责任主体，这样一套流程在实践中就形成了一种村里与拆迁评估公司出具相关文件、报告交乡里，乡政府只对报告进行书面审查后继续上报，而土储中心只审核报请的金额数字的三级监管模式。这种模式对具体工作的监管责任不清，实体审查不到位，导致前一环节出现问题后续环节不能起到应有的监管作用。如顾艳东诈骗案中，顾艳东伪造9套工商营业执照、宅基地证明等虚假文件，将非该村村民及非拆迁所在地营业证明安插至其租赁土地及临时建设的彩钢房上，乡政府拆迁腾退办等有关机构未参加实际调查工作，仅凭对拆迁评估公司提交报告的书面审查，就对拆迁档案中虚构伪造的情况加以认定，导致国家2000余万元拆迁补偿款被骗领。
六、多头共管、职能交叉的拆迁工作体制实践中导致具体工作职责不明、责任主体不清。 现行土储拆迁体制设计了拆迁办、基层村民自治组织、评估公司等职能主体对被拆迁人提供的证明材料的完整性、真实性进行层层审核。但实践中，多重把关导致的是具体工作的职责不清、责任主体不明，各有关机构互相推诿，从而使具体工作陷入无人尽心的局面。如，皮永生、师秀凤诈骗案中，皮、师二人在拆迁腾退过程中通过办理离婚登记、提供二人与他人的假结婚证，骗取拆迁补偿款9.2万元及购房指标2个。该案犯罪人员提供的虚假婚姻、户籍、营业证明等文件通过简单审核即可发现，但却屡屡得逞。案发后关于对被拆迁人提交的人口数证明资料由谁实质审核这一关键问题，拆迁公司、腾退办均否认自身有实质审核责任，因无明确规定使拆迁环节审核职责不明晰导致案发后无法追究相关单位的责任。
针对上述问题，检察机关建议：一是健全立法和相关规范性文件。梳理和调整各乡制定的拆迁条例、规章与法律的关系，以法律的形式对土地征收和房屋拆迁问题作出规定，明确拆迁的各项法律问题。二是探索事前听证方式制定拆迁办法。探索以听证的方式制定拆迁办法，更加科学合理地体现被拆迁人的意志，做到征收的行政决定过程及拆迁具体政策的制定公开、透明，使拆迁在阳光下公开、公平、公正运作。三是建立区、乡、村三位一体统筹协调拆迁机制，明晰责任、各负其责。从区、乡、村不同层面进行统筹规划，做到相互衔接、各负其责。区一级应加强从上到下的制度设计，乡一级层面严格落实自身审核、审批职责。村一级应规范村级证明出具形式，严格民主决策程序。四是加强土储拆迁领域招投标制度落实情况的监督检查，落实廉洁准入。开展拆迁评估机构和人员廉洁准入方面的专项合作探索，借助《廉洁准入制度》和检察机关行贿犯罪档案资源库，组建服务于政府投资项目的拆迁评估机构库，加强对评估机构的资质、服务等多方面的考核，加大招标投标违法违规行为监管力度。五是构建拆迁审核协作联动机制。通过搭建基层拆迁领导组织、拆迁评估机构、工商、民政、派出所、房管等部门协作核查联动平台，加强信息审核共享，将拆迁诈骗行为阻断于实质审核阶段。六是加强宣传。查办与预防并举，加大打击力度，建立长效预防机制，警示党政领导干部和被拆迁人相关违法犯罪行为的严重性，增强拆迁职能主体法律意识、职责意识，建立预防渎职犯罪思想防线。
（作者：办公室 预防处 侦监一处 张力 王坚 王瑞婷）