朝阳区检察院“试水”主任检察官

法制与新闻 记者_赵阳

当了多年的检察官，石晶感觉自己今年的变化最大，她已经不再是一名传统意义上的“案件承办人”，而是一名主任检察官了。

如今，石晶和3名办案人员、2名书记员组成办案小组，拥有对承办案件的处理决定权，同样，也由她这位主任检察官“对外承担责任”。

截至今年3月，和石晶具有同样身份的主任检察官，在北京市朝阳区人民检察院一共有58位。

2013年12月底，最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在全国7个省份的17个检察院试点开展检察官办案责任制改革，以突出检察官办案主体地位，北京市朝阳区人民检察院名列其中。

角色的转换

面对本刊记者，石晶说自己很幸运，因为自己成为中央提出深化司法体制改革后的首批实践者。

2008年8月，吉林大学法学专业研究生毕业后，石晶进入了北京市大兴区人民检察院成为一名检察工作人员，两年之后，她被调到朝阳区人民检察院工作。在法律政策研究室工作一年多时间之后，在2011年的10月，石晶被调到了侦查监督二处。她所在的侦查监督二处主要负责经济案件、危害公共安全案件和侵财案件的审查批捕工作。

作为一名普通案件承办人，石晶的工作职责和她的同事相比，并无很大不同：审查案卷、把主要案件输入系统、提讯犯罪嫌疑人、结合证据出具结案报告和承办人意见，之后向处长汇报。不管承办人的意见是捕或不捕，由处长决定这个案件是捕或不捕，如果处长与承办人的意见不一致，或者案件属于重大、疑难、复杂的案件，还会向主管检察长汇报，最后由主管检察长综合处长、案件承办人的意见，作出最后决定。

这种“三级办案模式”，不仅仅是在朝阳区检察院，在全国检察机关中都是一种普遍的办案模式。

“最后捕与不捕的决定权不在承办人，所以我担负的责任不是很重。”石晶对本刊记者说道。

不过，事情在2014年年初发生了变化。作为北京市检察机关实行主任检察官三个试点基层院之一，朝阳区人民检察院启动了检察官专业化、职业化的改革。根据改革计划，该院在全院302名干警中，选任主任检察官。

除了政治思想必须过硬等基本条件外，大学本科毕业、具有检察员资格、任副科级检察员满3年或正科级检察员以上、五年以上检察工作经验，成为主任检察官的选拔硬件标准。

“我的硬件条件符合，当时自己也有这个意愿就报名了。”有着多年一线工作经验的石晶想尝试一下，主任检察官到底是怎样一种制度。

经过层层考核，石晶成为朝阳区检察院第一批主任检察官。从2014年7月1日正式上岗到2015年3月，石晶说“尝试到了之前从没有接触过的”。

“对我来说，变化相当大，一开始不是很适应。”对此，石晶并不避讳。“从前自己办好自己的案件就可以了，现在我需要负责我带领的组内其他承办人办理的案件。”

其实，从普通的案件承办人到主任检察官，这不仅仅是一种角色的转换。最高检政治部负责人就曾明确表示，改革的目标，是要通过突出检察官办案主体地位，落实和强化相应执法责任，努力形成符合检察工作规律、检察职业特点、检察队伍管理和法律监督运行要求的组织结构、责任体制和运行机制，实现检察机关依法独立行使检察权。

曾经停滞的改革

事实上，检察官职业化专业化的建设道路并不平坦，这与检察官“分类管理”的停滞不前有着直接关系。

1999年，最高检制定《检察工作五年发展规划》，最早提出了对检察人员实行分类管理的要求。

2000年5月22日，最高检对外公布《检察改革三年实施意见》，其中明确提出改革检察官办案机制。从2000年起，各级检察机关在起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制，其他各业务部门也要逐步实行主诉、主办检察官办案责任制。

2003年，最高检数易其稿形成了《检察人员分类改革框架方案（草案）》将检察官职务划分为六个职务层次，实行单独职务序列，不与行政职级和行政机构规格挂钩。通过这种设置，赋予了承办检察官对案件的决定权，弱化了检察官对官位的追求，保证每个检察官在不晋升职务层次的条件下照样可以晋升级别。

很快，有关试点工作在重庆、上海、山东等地铺开。但据本刊记者了解，山东、上海两地在试点一段时间后便因各种原因停滞下来，只有重庆渝北区检察院仍在坚持。

2004年11月10日，时任最高人民检察院检察长的贾春旺在全国检察机关电视电话会议上，再次要求深入推进以检察官为主体的检察人员分类管理制度改革试点工作。2009年全国两会，全国政协大会上公布了一份调研报告，题为《积极推进法官、检察官及其辅助人员分类管理改革，促进严格公正文明廉洁的司法队伍建设》。其中明确提出，由于没有实行单独职务序列，法官、检察官职级比例政策受公务员法调整，但现有的公务员的职级比例政策并不符合法院、检察院的实际。

按照我国法律规定，检察官依法被选举或任命后，就承担起行使国家检察权的职责，检察官与办案对象之间不存在领导与被领导的上下级行政关系。

“正是套用行政机关职务层次，使得检察官职务序列演变为行政职级序列，检察官职务的司法属性日益淡化。”最高检政治部原干部处处长郑建秋曾在接受本刊记者采访时直言不讳地说。他举例说，在同一个检察院内，检察官的工作与行政领导和行政管理的工作性质不同，却要执行同样的工资标准；本属同一工作性质、并且由同一级国家权力机关任命的检察官之间，却又因行政职级的不同而执行不同的工资标准，这明显地违背公平原则。

职级决定待遇的分配模式，迫使检察官们不得不将更多精力用在行政职级的晋升上，不少业务骨干都离岗进入了行政管理部门。

“对检察人员的管理弊端，可以概括为两个‘单一化’：其一是国家组织人事部门用公务员管理的单一模式来管理检察人员，其二是检察系统内部用检察官的单一标准来管理所有干部。”郑建秋指出，这两个“单一化”管理模式，忽视了检察权的独特属性以及检察职位的差别，难以实现检察队伍的高素质和专业化，已经阻碍了检察工作和检察队伍建设的健康发展。

2007年，最高检向中组部报送了《检察人员分类改革框架方案(送审稿)》，其中明确提出要合理设置检察官单独职务序列。

“为检察官设立一个单独的公务员序列，意味着之前所有的管理方法将会发生巨大变化，特别是真正体现检察官特点的管理方法对干部部门是个极大的挑战，都要推倒重来。”朝阳区检察院政治处副主任庄福京告诉本刊记者，其中涉及的问题多如牛毛，要不要给这些等级设置数量、比例限制等等，因此，并不是一个仅靠研究就能完成的改革，需要很多部门协调、参与、共同完成。

接下来的几年时间，检察官职业化、专业化改革基本停留在严格准入门槛、提高专业素养、加大职业保障等方面。建立检察官的单独序列管理体系，一直未被提上议事日程。

几上几下的方案

2013年，检察官职业化专业化改革终于“破冰”。

按照党的十八届三中全会的部署要求，在积极稳妥推进司法体制改革进程中，许多带有顶层设计性质的综合改革实施方案相继出台。作为最高检贯彻中央司法体制改革精神的重要举措，包括主任检察官在内的四项改革措施率先试行。正如最高检政治部有关负责人所言，改革将强化检察官办案主体地位，依法赋予主任检察官执法办案相应决定权，使检察官在执法过程中能够真正做到办案与定案的有机统一。

这也被外界普遍认为是检察机关加强队伍职业化、专业化建设的一项重要举措。

毋庸置疑，这是检察机关的一场大变革。

改革带来了契机。作为试点单位，尽快出台符合本院特点的配套方案成为当务之急。“时间紧，任务重，而且没有现成的经验可以借鉴，是我们当时面临的最主要困难。”方案的起草工作落在了庄福京所在的政治处。

“牵一发而动全身。”方案的起草人之一，庄福京坦言，“我们院办理案件的数量已经连续三年位居全市第一。如果改革前期准备工作做得不是很稳当、很全面、很细致的话，很有可能造成业绩的滑坡。”

“当时的压力确实很大。”庄福京告诉记者，改革涉及到全院干警的切身利益，各个业务部门都组织了座谈会。“多个部门共同参与方案起草，出发点不同，常常会在一些问题上发生分歧，有时会为一个问题争论半天，但终于达成了一致。”

在修改了十六稿后，2013年12月18日，朝阳区检察院《关于开展检察官办案责任制试点工作的实施方案》终于出台。虽然只是一个框架性的方案，但无论是主任检察官制的框架结构，还是人员构成、选拔方法等在实施方案中都已被明确固定下来。

此外，按照办案专业化和管理扁平化的要求，方案明确在不改变原有机构的情况下，设置主任检察官，作为基本办案组织模式。在办案模式上，变原有的行政领导审批制为审核制，在制度细则规定范围内，由主任检察官直接审批，强调办理案件主体的独立性。

“应该说力度还是很大的。”庄福京介绍说，根据实施方案，在朝阳区检察院内部，除了法律研究室和技术部门外，所有业务部门全部实行主任检察官制。

“想完成这项牵涉部门众多的人事改革，没有区委、区政府的支持是无法完成预期任务的。”庄福京坦言。

朝阳区委高度重视检察院的改革工作，多次组织专题调研，2014年4月22日，朝阳区委常委会审议通过了朝阳区检察院的改革实施方案，并成立了朝阳区检察改革领导小组，区委书记任组长，区委副书记、政法委书记任副组长，区委组织部、政法委人保局等相关职能部门都成为成员单位。

随后，在实施方案的基础上，2014年2月初，朝阳区检察院制定完成了《主任检察官职权细则》。细则按照不同的部门对主任检察官的责权进行了详细的规定。这也是全国7个省份的17个检察院试点开展检察官办案责任制改革中，第一个完成此类细则并上报最高检的试点检察院。

“实施细则也是几上几下，因为主任检察官的责是什么，权又是什么，必须要固定下来。”庄福京透露，最后形成的实施细则，把50余项原属检察长、副检察长的职权下放给了主任检察官。

2014年6月16日，北京市检察院党组正式批准了改革方案。最高检也对朝阳区检察院的细则给予了充分的肯定，并在批示中写到，“职权细则对现有规范的突破具有合理性和必要性，符合最高检改革的目的和初衷，并允许进行先行试点”。

这为朝阳区检察院下一步具体实施主任检察官制打下了一个很好的基础。庄福京坦言：“过程虽然很辛苦，但在这个过程中也收获了很多，很值得。”

为了保证主任检察官这一改革措施的顺利进行，朝阳区检察院还成立了主任检察官任免委员会，出台了一系列配套措施，如主任检察官管理办法、考核办法、联席会议制度、案件管理实施办法等。

在一切准备就绪之后，2014年6月19日，朝阳区检察院召开了全院动员大会，随后开始选任和培训工作，并率先与国家检察官学院共同开发了主任检察官任职素能培训体系。6月26日，举行了主任检察官任命仪式。

2014年7月1日，朝阳区人民检察院主任检察官制度正式实施。

权与责

作为一名主任检察官，徐华玲感受到了改革带来的“权与责”的变化。

2007年，徐华玲进入了朝阳区检察院，从业务骨干晋升到公诉一处副处长的领导岗位。虽然职务晋升，但多了些行政事务。近年，经她审批的案件成倍增长，而她办案的时间减少了许多。

如今，从公诉处副处长的岗位变为主任检察官，徐华玲的工作重心又重新回到了案件办理的“老本行”。

在徐华玲的眼里，“主任检察官制”就像一个小组，而她—主任检察官，就是这个小组的小组长。与以往不同的是，她这个小组长不仅要对自己办理的案件负责，也要对“组员”办理的案件负责。

其实，在担任主任检察官之前，徐华玲还是一名主诉检察官。从“主诉”检察官到“主任”检察官，一字之差，责任与权力却有着本质的不同。

2000年1月，最高人民检察院下发相关工作方案，在全国各级检察机关审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制。根据该工作方案，在检察长领导下，公诉部门实行以主诉检察官为主要责任人的检察官办案制度，由主诉检察官独立承办案件，对事实、证据的认定和所作决定负责。

“有一些案件主诉检察官是有决定权的。”徐华玲解释说，“以起诉到法院的案件为例，按照以往的办案模式，主诉检察官是可以自己签的。”

但是有一些案件，徐华玲并没有审批权。根据刑事诉讼法规定，经过审查认为案件缺乏证据需要补充的，可以退回公安机关继续进行侦查。用检察机关的术语说，就是“可以进行一退和二退”。按以往的规定，徐华玲无权进行“二退”，只能层层审批。这就拖长了一些公诉案件的办案周期。

随着改革，作为主任检察官，徐华玲对组内“一退、二退”的案件有了自主决定权。这种“自主决定权”意味着权力的下放，意味着办案环节的减少，办案效率的提高。2014年1至6月，朝阳区检察院公诉案件的平均办案周期为45天，而实施改革后的7至12月，降到了31.4天。

不过权力下放的同时，徐华玲感到自己身上的责任更大，因为包括自己的案件，还有签批的组内助理检察员办理的案件，她都是第一责任人。

“以前最起码有个心理依赖，还能和领导汇报一下，现在自己的责任意识就会特别强，因为没有领导给你最后把关了，全靠自己的判断，包括对于证据的把握，对于法条的掌握，更需要精益求精。以‘二退’来说，改革以前因为是要呈报部门负责人和主管检察长的，一遍一遍过滤，所以作为承办人，从心态上来说可能会有一些惰性，既然有领导把关，领导会提些意见。现在就不行了，自己就要签出去了，所以助检员写的每一条提纲，你都要去和他讨论，不敢有丝毫的懈怠。”现在，徐华玲办理案件时，不但看是否符合批捕条件，还要看证据能否证明事实和形成证据链条，把好关口；案件到公诉环节后，她的审查重点则在于看是否有新增证据、事实是否有新的变化。

没有了“把关者”，检察官们办案时更加小心了，撰写法律文书时下笔也会更谨慎，徐华玲说，原因很简单，“权力不一样了，责任也不一样了”。