规范执法行为 创新信用管理 构建治理体系 北京“三位一体”破解工程安全质量执法难

　　北京市建设工程安全质量监督总站（以下简称“北京市总站”）积极改革创新，狠抓长效机制建设，构建和推行了“三位一体”的监督执法模式，不断健全和完善了北京市建设工程安全质量治理体系，提升了北京市建设工程安全质量治理能力。北京市建设工程在建设规模和施工难度不断增加的情况下，实现了全市工程质量有效受控和安全指标控制的历史最好水平。

　　 构建“三位一体”监督执法模式

　　北京市总站安全质量监督执法工作把安全质量管理上升到风险管理，加强预控工作，以企业主体安全质量责任落实为核心，创新实施了“制定执法手册，规范执法行为；实施状态评估，实现‘两场’联动；保持高压态势，加大执法力度”的“三位一体”监督执法模式。其中，执法手册是监督执法工作的法律依据，明确了监督职责，规定了工作程序，规范了自由裁量权；安全质量状况评估是构建企业、政府、协会、公众等安全质量共同治理体系的基础，通过评估，掌握了安全质量全局，建立起竞争机制，实现了差别化监督执法，有效推动了施工现场与交易市场的“两场”联动，构建了以安全质量为核心的信用管理体系；执法是政府监管的基本特征，是政府监管的基本定位，是现实情况下打击违法违规行为的最直接、最有效手段，是监督和评估工作有效开展的保障。评估、监督、执法三者构筑了北京市总站安全质量监管上有机统一的闭合“铁三角”，筑牢了施工现场建设、施工、监理安全质量管理“铁三角”。

　　 推行安全质量监督执法手册

　　北京市总站已发布并推广《北京市建设工程质量监督执法工作手册》（以下简称《手册》），《手册》严格按照住房城乡建设部5号部令规定的工程质量监督内容和程序，探索以抽查为主、以行政执法为基本特征的工程质量监督模式，总结了目前工程质量监督工作中普遍采取的各种监督方式的基本特征，明确了工程质量监督检查的具体内容以及检查次数、检查项目、检查部位的确定方式，规范了质量监督执法工作程序，重新梳理了工程质量监督执法案由及相关施工规范及技术标准，以工程实体质量与质量行为两个角度为切入点制定检查项目969条，创造性编制了工程质量监督执法细则。

　　与此同时，《手册》还突出了科学制定监督工作计划、规范填写监督抽查记录和依法出具工程质量监督执法报告在工程质量监督管理工作中的重要作用，使工程质量监督工作更具针对性，行政执法行为更具规范性，监督人员职责更具明确性，增强了监督执法工作的权威性和威慑力。

　　《手册》强化了工程质量监管的执法属性，明确了实施巡查、抽查、抽测以及差别化监管的具体方式，根据现有监督执法资源主动回答了监督执法职责和如何履责，是监督执法人员在当前情况下尽职尽责和不被追责的现实依据，为落实各方主体责任，提高监管的公正性、规范性和监管效能，统一市、区（县）监督执法，打造业务精、作风硬的综合执法小团队起到推动作用。北京市总站正在加快质量监督执法工作手册的信息化工作，并积极实现安全质量执法手册与安全质量状况评估有效衔接，达到监督执法资源和效能的最优化和最大化。

　　 构建以安全质量为核心的信用管理体系

　　安全质量状况评估工作通过政府搭台、企业唱戏，以“掌握全局、管住过程、自主自律、构建竞争、两场联动、差别监管、闭合管理、远离底线、追求一流”为目标，实现了交易市场与施工现场的“两场”联动和差别化管理，有效推动了企业主体责任的落实。

　　一是全面有效掌控了全市在施工程安全质量全局。

　　在工程项目上，掌握了全市在施房建工程共计2747项、13297个单体、在建面积11626万平方米，其中在施保障房工程共计508项、2957个单体、在建面积3411万平方米，轨道交通工程共计10条线、76标段，市政工程共计1385项的在施工程安全质量现状。

　　在企业主体上，掌握了全市施工企业433家、监理企业195家、建设开发企业728家、预拌混凝土企业106家，检测单位82家，预制构件企业13家的在施工程安全质量管理状态。在人员管理上，掌握了全市注册人员2531名（施工项目负责人1620名、总监理工程师911名）的在施项目管理现况。从而为北京市总站有效的掌控全市建设工程安全质量全局提供了数据支撑，做到了底数清、情况明。

　　二是全面有效管住了施工过程。

　　在指标体系上，从浩如烟海的工程标准规范中提炼出的5大类、667条评估指标，涵盖了工程实体和工程行为安全质量管理方方面面。在人员上，对共计410余家施工企业、120余家监理企业共近2600多人组织开展22次培训，保证了评估工作的全面实施。

　　在施工工程上，通过市、区（县）监督机构和建设、施工、监理企业及项目部等多主体、多层次根据施工准备、土方开挖支护、基础施工、结构施工等8个不同施工阶段安全质量状况评估、风险识别和监督执法，确保了安全质量、合同管理、监督执法、快速应急四个体系的有效运行。

　　在制约机制上，建设、施工、监理企业的独立评估，形成了有效制约，筑牢了施工现场“铁三角”架构。

　　在成果形成上，对未按时评估或弄虚作假的参建企业进行企业及人员动态记分，达到了全市在施房建工程95%、保障房工程99%的企业高评估率，确保了评估结果的全面、客观。

　　三是全面有效推动企业自主自律加强安全质量管理。评估工作是由政府搭建评估平台而以企业主体推动评估为主的多角度、多主体参与、多层次的双向互动评估，通过项目自评、企业再评、政府评估的三级安全质量管理体系，利用全市统一的安全质量状况评估平台动态掌控在建工程安全质量状态并实施了差别化监管，对各工程参建主体安全质量状态进行综合评估、公示，并成功实现了和招投标挂钩的施工现场和交易市场两场联动，和企业安全质量的内控机制和激励机制有机统一，做实了安全质量管理。

　　四是全面有效构建了积极向上的竞争机制。评估工作通过对全市所有在施项目、企业、注册人员进行质量、安全、综合排名，对17个区（县）建设行政主管部门所监管的工程评估结果进行排名，并在市住房城乡建设委官方网站向社会公布，供社会监督。通过加大公开公示力度，鼓励先进，鞭策落后，推动正能量，促进了参建企业落实主体责任、监督机构落实监管责任的工作动力，形成了自主自律，比、学、赶、帮、超，远离安全质量底线，追求首都一流管理水平的良性竞争局面，构建了积极有效的竞争机制。

　　五是轨道交通工程全面有效实现了“两场”联动。轨道建设工程实现了评估结果与6号线西延工程、8号线三期燕房线工程招投标工作对接的“两场”联动机制，构建了以安全质量为核心的信用管理体系。

　　六是全面有效的实现了差别化监管。北京市总站根据季度评估结果状态分析，分类指导，开展了深基坑、主体结构、防水、装饰装修等4项专项监督执法，并从市级层面制定企业级差别化监管计划，通过网格执法，对49家施工企业、28家监理企业实施差别化监管。区（县）监督机构根据所辖区域工程安全质量评估排名情况，结合区域规模和监督力量，从区（县）级层面制定项目级差别化计划，对所辖区域排名靠后的工程项目实施差别化监管。企业根据评估结果对所承担的项目实施了差别化管理。

　　七是为全面有效实现闭合管理打下基础。在利用评估结果实现差别化监督执法和两场联动的基础上，下一步评估结果还要和资质升级及创优评优闭合，形成企业自主、政府监管、市场调节、社会参与，齐抓共管的安全质量共同治理体系，构筑管理上评估、执法、监督闭合的“铁三角”。

　　八是北京市轨道建设工程安全质量状况评估采取向社会购买服务方式。委托经验丰富的工程咨询单位和检测单位开展相关工作，既有效利用了社会技术资源又弥补了轨道工程大规模建设背景下政府监管资源、人才的不足。北京市总站依托评估成果实施差别化监管，综合监管效能稳步提升，为北京市轨道交通建设连续六年杜绝较大以上安全质量事故，连续四年一般性安全质量事故大幅下降，奠定了坚实的基础。

　　 加大执法力度，打击违法违规行为

　　北京市总站带领全市监督机构持续保持监督执法高压态势，不断加大执法力度，严厉打击违法违规行为。一是坚持双人执法、综合执法小团队模式，制定好监督执法计划并严格执行，减少对企业干扰。二是执法过程可追溯，执法约谈全程视频监控，现场执法实时录入，执法结果公示公开，有效促进阳光执法。三是分执法量、额度、覆盖面、内容的丰富性、规范性和评估工作的结合性等加强执法工作考核，推动和提升执法水平。四是推行程序性执法，制定并推广程序性执法手册，构建程序性执法平台，规范监督执法工作。五是执法工作 “保”、“推”、“教”、“引”、“帮”作用明显。

　　“保”就是保安全质量底线，加大执法力度打击违法违规行为。北京市总站近年来立案数量稳步上升，执法处罚数量和金额大幅提升。2013年共立案376起，严厉打击了违法违规行为，有效保障安全质量底线。

　　“推”就是有效利用安全质量状况评估，推动企业主体责任落实。北京市总站在评估基础上实现了差别化执法，弥补了监督执法资源不足，使有限的监督执法资源用在监管的“刀刃”上。通过程序性执法，对企业主体责任落实的推动作用进一步增强。严格执行监督执法计划，现场执法坚持综合执法小团队模式，有重点、有针对性地帮助企业查找建设过程中的难题，“对症下药”，开出解决问题的“药方”，实现建设工程安全质量管理水平的“再提升”。

　　“教”就是利用每一次的监督执法和测评结果，充分调动企业参与和主体作用发挥。2013年，深入开展“建设工程施工现场扬尘治理”等专项执法检查活动，执法检查共计3183项次，共计下发责令改正通知书910份，为企业指出整改方法及合格标准，正确引导企业行为。坚持处罚与教育相结合的原则，对每一次监督执法过程中发现的违法违规行为，进行现场耐心细致讲解，对违法行为产生的根源进行分析总结，帮助企业查找安全质量管理缺陷，消除隐患，弥补不足，迎头赶上。

　　“引”就是正向引导，奖优罚劣，远离底线，争当一流。北京市总站从2013年4月起，按季度对全市房建、市政、轨道、保障房、监理五个部分发布测评结果，分别对表现突出的企业进行表彰。利用执法情况通报大会和专项、综合执法通报，定期公示违法违规事故、问题，提高社会各界对建设工程安全质量监督执法工作的了解，引导企业规范行为，促进监督执法意见和建议的落实，起到以点带面、惩前毖后、引以为戒的作用。

　　“帮”就是寓监管于服务，帮助企业加强管理。北京市总站把监督执法落脚点“定位”于“促进企业发展”。通过日常现场高频次的监督执法，及时发现安全质量隐患，指导企业采取有效措施予以消除。2013年，针对企业反映的新规范新标准更新快、学习掌握不到位等问题，组织开展多次企业培训，共有410余家施工企业和120余家监理企业近2600多人参加。通过“帮扶”，企业管理人员对新近颁布的规范、标准有了更深刻的认识，及时解决了企业难题。

　　“三位一体”监督执法模式实施以来，北京市总站有效构建了安全质量治理体系，提升了治理能力，安全质量全局掌控能力不断增强，企业主体责任更加落实，差别化监督执法更加有效，工程质量有效受控，安全事故和起数连续三年下降，安全指标控制创历史最好水平！