户籍改革破冰：24省份出台意见明确标准和时间表
居住证与暂住证虽一字之差，功能却大不相同。吴芒子摄(中新社发)
日前，在国务院新闻办公室举行的发布会上，公安部副部长黄明透露，截至目前，全国已有24个省区市出台了具体的户籍改革实施意见。
此时，距离2014年7月21日国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，已经过去整整14个月。在1年多的时间里，各地对于户籍改革这块“硬骨头”，都使出了怎样的招数？又取得了什么样的成效？
各地设定目标与时间表
截至目前，已经出台具体户籍制度改革方案的地区是，新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古。
户籍改革，改成什么样？各地都因地制宜地设定了不同的目标。但在设定目标的省区市中，划定的时间表则是类似的：2020年。
在这个全面建成小康社会的目标年份，多个省份都定下了不同的转移农业人口数量目标。广东，要实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东城镇落户；湖北提出努力实现500万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户；内蒙古和河北省都把转移农牧民人口进入城镇的数量定在400万，而在广西，这一数字则定在600万。
之所以有总量人口的落户目标，是因为《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，到2020年，要努力实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，同时享有城镇基本公共服务。
大量农业人口进入城镇，带来的是户籍人口城镇化率的变化。
比如，江苏省就提出，到2020年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距要缩小到5个百分点；河北省提出，全省户籍人口城镇化率要达到45%；青海则把这一目标定在50%。
而重庆除了提出“到2020年，全市常住人口城镇化率达到65%以上，户籍人口城镇化率达到50%左右”的整体目标，还根据本市的功能分区设定了更具体的目标：在都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区，要“突出农业转移人口和其他常住人口集聚，促进结构优化”；而在渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区，则突出“人口有序减载”。
之所以要重视“户籍人口城镇化率”，是因为在目前城镇的大量常住人口中，许多在城镇工作的人员并未拥有相应户籍，无法享受一些城镇居民基本公共服务。因此，重视这个指标，就单纯追求“城镇化率”更有意义。
定下目标之后，目前公布具体方案的24个省区市，不约而同地采取了“分割任务”的方式，将不同的任务分配给各部门，甚至不同部门的任务提出不同的时间期限。
比如，在重庆，由市公安局牵头的任务是制定城乡统一的户口登记管理办法，2015年就要完成；同样要在今年完成的，是由当地发改委、规划局等部门制定的人口发展规划和城乡总体规划；而市公安局、市政府法制办和各区县政府负责的制定居住证实施细则，则定在2016年完成。
落户政策趋向降低门槛
户籍改革，关键是落户。在以往的户籍管理制度中，长期实行的是城市户口和农村户口二元结构，农村户口者可以拥有自己的宅基地、农业用地等，城市户口则是所谓的吃“商品粮”，享受诸如医疗、教育、就业、社保等城市带来的服务和便利。
随着城镇化的推进，大量的农村务工人员进城打工，人口的跨省跨地区流动，给户籍管理带来许多挑战。因此，在党的十八届三中全会上，户籍改革被作为全面深化改革的重要议题提出；中央全面深化改革小组成立后的第三次会议，就开始讨论户籍改革这项全局性的重大改革议题。
在2014年国务院的改革意见中，已经明确提出“取消城市农村户口区别、实行统一登记”的意见。但具体怎么落户，什么样的城市采取什么样的措施，则各有分异。这一点也是根据国家的总体意见精神——全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模。
所谓“放开”，也就是“降低落户门槛”，指的是以往农村务工人员或流动人口难以达到的一些标准，现在有了松动。比如，在多地，无论住房是租赁还是购买，只要稳定，就可以算作是合法稳定住所；只要有合法执业，夫妻投靠、父母投靠、子女投靠等条件，也都可以放宽。至于大城市的落户，国家的意见是参加社保年限要求不得超过5年，而在河南和安徽，这一要求已经放宽至参加2年、3年即可。
以福建省为例，在福州市、平潭综合实验区和厦门市三个地区，就提出包括具有合法稳定职业和合法稳定住所(含租赁)、参加社会保险年限、连续居住年限等在内的主要指标，以此为基础，将建立积分落户制度；而在省内的其他地区，只要有合法稳定住所，同时有合法工作，未达法定婚龄的子女、父母，均可将户口迁入居住地。
在广东，达到上述条件的，同样可以将户口迁入除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等人口密集城市以外的县市。人口密度大的发达城市，在连续居住、参加社保等方面的年限要求更高；最发达的广州和深圳，其改革的重点则是吸收本地经济社会发展急需的“专业人才”，加快调整人口结构。
在环绕京津的河北省，这样的落户政策松动更具特色。除了全面放开城区人口100万以下的设区市市区、小城市和建制镇落户限制之外，对于距离北京和天津最近的五个地区——三河市、大厂回族自治县、香河县、永清县和固安县五市县，则采取了“单独设限”的方式，而非全面放开限制。至于这样做的原因，则是因为北京和天津本身已是特大城市的规模，因此在其周边已经不适合布局大城市以上的规划，而是要合理控制城市规模。
同时，除了农村向城市落户，此番户籍改革制度中的另一亮点，是解决以往按照政策无法落户的“黑户”问题。
比如，在新疆，就专门提出了针对无户籍人员的落户措施。无论超计划生育和非婚生育的孩子、公民私自收养的人员还是非医疗机构出生的人员，只要经过公安机关审批，都可以予以落户。而流动人口中的无户籍人员，只要符合现居住地落户条件，也可以办理落户。