[财新]聂辉华：2017年政府工作报告的22个看点
2017年3月5日上午9点，国务院总理李克强作政府工作报告。
1、“大众创业、万众创新”是本届政府的一大施政亮点。这一政策的重点或许不在于有多少人能成为富翁，而是点燃大家创业的激情，对全民进行一次创业和商业的教育普及和启迪。现在看来，启迪的效果还是不错的，实际上是培养一种商业文化。根据总理的政府工作报告，这几年每年每天都有几万家企业新增，这是短期效果。我觉得长期来看，可能意义更大。至少我周围，以前很少有人谈创业，现在谈的人多了，尝试的人多了，以后成功的人可能更多了。各个大学也纷纷开设创业学院，我觉得鼓励学生创业不是重点，重点是商业启蒙教育。这是长远有利的事情。
2、本届政府将“减税降费”作为宏观调控的一个重要抓手，实质是推进供给侧结构性改革。与过去比较强调需求侧改革、强调刺激内需相比，施政力度和重心发生了变化。背后的原因，是中国要从一个制造大国变成一个制造强国，从满足消费者的数量需求到满足品质需求。供给侧改革的基础是企业，给定外部条件，降低成本是关键，尤其是降低制度性成本。减税降费是重心，今后还要降低政府运行成本，减少浪费和贪污，这样才能全面降低企业和居民的税负。
3、“实施市场化、法治化债转股”，我给总理这个政策点个赞！经济学理论研究了债转股问题，尤其是2016年诺贝尔经济学奖得主哈特教授，他很早就提出了债转股方案。但是，由于各种原因，1999年的那一波债转股并没有严格与经济学理论对应，主要是缺乏债转股的公开性、自愿性、效率性。希望这次的债转股改革能够贯彻这些经济学原则，严格防范问题企业、僵尸国企的道德风险问题。理论上，实施债转股要满足三个条件。第一，债主之间自愿交易，出售自己的债权；第二，有一个合理的交易市场，使得债务可以比较公平合理的交易，然后交给一个专业的债权人去管理企业，实现企业现有资源价值最大化；第三，必须对问题企业的管理层有惩戒措施，包括接管管理层和降薪或解聘，防止管理层的道德风险。
4、实现区域协调发展，目前国家层面的三大区域战略已经很明确，就是一带一路、京津冀一体化和长江经济带。我做过一些研究，发现过去二十年来，中国各省之间的地区经济差距没有缩小，而是有所扩大，这值得重视。让一部分地区先富起来的目标已经达到，问题是如何让先富的地区带动后富的地区，这也是当年小平的理念。现在看来，重点是解决大城市的虹吸效应和外部性利用问题。
5、对去产能和处置僵尸企业的进度实现专项督查和第三方评估。加强专项督查和第三方评估，是本届政府解决懒政怠政问题的一剂药方，而且有时还比较猛烈。这实际上是将“自上而下”的督查和社会力量监督结合起来的一种治国理政方式。不要小看第三方评估，评估主体目前主要是大学和国家智库，这是一股新生的社会监督力量，是一种值得探索的治理机制。
6、污染、房价、教育、医疗、腐败、懒政等问题都提到了，说明本届政府对问题的认识还是很清醒的，中央的信息渠道基本是畅通的，这几年是解决问题的关键时期，也是改革涉入深水期的转折点。因此，对于智库和研究人员来说，泛泛地谈论这些大问题意义不大，关键是如何有效地解决，如何一个一个地解决。“清谈误国”，关键是提供解决问题的方案，这对智库和学者都是一个挑战，对执政者和官员当然也是挑战。
7、中国发展处于“爬坡过坎”的关键时期。今年要实施“就业优先”战略，说明就业压力仍是政府面临的首要压力，经济增长速度和投资速度都是根据就业需求和就业压力倒算的。这暗示了，今年去产能和处置僵尸企业的外部压力依然很大，因为去产能和关闭僵尸企业就意味着更多职工要下岗分流，这对地方政府是最大的压力之一。考虑到十九大的因素，我估计今年处置僵尸企业问题依然很严峻，需要新思路，否则难以有突破性进展。
8、政府要过紧日子，要压缩政府的一般性财政支出，减少三公支出，中央政府要带头。这是好事，但究竟在哪里压缩？在哪里节省？如何评估绩效差的部门并减少其开支？里面有很多学问和难题。中央还没有提及政府部门的冗员问题，以及大量事业单位的投入产出绩效问题，还有很多财政资金的浪费问题，我觉得这些问题都值得重视，也是未来解决政府运行成本、降低制度性成本的重要方面。以我个人的经验，很多财政性科研资金使用效率不高，浪费比较严重。政府和事业单位应该将零基预算作为未来的方向，逐步扭转目前的增量预算。一些单位哭穷，一些单位有钱花不完，一些单位有钱没法花，这都是资金配置低效率的表现。政府和事业单位等财政列支部门的资源错配现象非常严重，有待解决。
9、钢铁、煤炭行业还是去产能和处置僵尸企业的重点领域。现在的问题是，钢铁和煤炭行业外部环境变好了，价格回升了，如何防止落后产能“回潮”？我认为，必须将坚决贯彻原定计划和利用外部有利形势结合起来，不能看到形势好了就放松去产能的步伐或者放松要求。当然，关键是以市场化手段为基础，真正让低效率的企业被市场淘汰，而要做到这点，关键是政府不能盲目补贴和提供银行贷款了。如果政府和银行不能按市场化原则对待僵尸企业，那么市场就会失去出清功能。
10、降低企业债务杠杆被提到了宏观调控的政策重点上。如何让企业债务降到合理水平？市场经济条件下，本来企业负债多少是企业和银行自己决定的，是内生优化的，但是在中国不是这样。很多企业，尤其是国企，它们的贷款不是完全市场化的。目前国企和民企之间在银行贷款方面不是一视同仁的。这几年，很多银行只给房地产和国企或政府的项目放贷，这是不正常的。我们的研究表明，2008年大刺激之后，很多经济效率不高的国企获得了大量银行贷款，而经济效率上升的民企反而得到了更少的贷款。当前企业债务高企，风险较大，涉及面恐怕主要是国企。说白了，这还是老问题，如何去掉国企在贷款方面的软预算约束，避免地方政府和企业之间的“政企合谋”，这是市场化、法治化调控经济的关键。
11、深化政府简政放权、放管结合、权力负面清单的改革，这是本届政府的施政亮点。放权改革总体方向是对的，但也不能过于乐观。研究表明，放权应该伴随更好的监督，否则放权可能产生反作用。权力从中央下放到地方，如何监督地方部门的权力运行？我认为，放权有自上而下的接龙，监督也应该有自上而下的接龙。一个方法是，利用现代化的互联网手段，鼓励各地群众参与政府简政放权的监督。
12、金融风险防范是这几年的工作重心之一。影子银行、融资平台、企业债务、互联网金融、房地产暴涨，都与此有关。今年的政府工作报告提出“对不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等累积风险要高度警惕”，说明这一领域的问题比较多，中央政府比较慎重。
13、加快构建新型政商关系。政府和企业之间的关系是中国最重要的经济关系。总理的工作报告将政商关系放到发展非公有制经济这一节来谈，说明目前构建政商关系的重点还是民营企业。其实，国有企业也存在政商关系问题，国有企业领导的腐败问题也不容忽视，这几年就暴露了很多这方面的腐败案例。构建新型政商关系的关键有两个：一是明确官商交往的规则和边界；二是不能无限制追究一些因历史原因和制度不完善导致的问题，要让民营企业家有安全感。
14、大量发展乡村旅游、全域旅游，发展休闲和医养结合的产业。根据我们人大国发院在安徽省旌德县的调研，这是发展个体经济和集体经济的一个重要方向，也是鼓励人们创业和解决贫困问题的一剂良方。一些落后地区，比如江西和安徽，工业不发达，但是污染少、山清水秀，特别适合发展旅游业。这实际上给落后地区提供了一条通过发展服务业实现适度赶超的可行路径。
15、“实体经济从来都是我国发展的根基”。总理说的好。在房价高涨、居民财富发生了“逆转”的今天，如何将这一理念贯彻下去？这是一个难题，需要财税金融体制改革，需要促进工业创业，需要大力鼓励实体经济。
16、让科研人员不再为琐事烦心，安心科研。现在，很多学者都为行政事务所累，为财务报销所累，为各种社会应酬所累，耽误了宝贵的科研时间，这是科研资源的严重错配。
17、“小企业铺天盖地，大企业顶天立地”。有效的市场经济格局，一定是各类企业和谐共存，各得其所，发挥各自的优势。现在一些部门和地方的评价指标不利于发展小微企业，老是要搞“大而全”，这是因为考核体系中过于看重规模。尤其是在去产能时，总是按照规模来划界，这不利于小企业的生存。德国很多小企业很厉害，Instrgram只有几十个人，说明小不代表没有效率，大不代表有效率。
18、对重点工业污染实行24小时监控，坚决淘汰污染设备。看来本届政府将保护环境提高到了很高的程度。过去，经济水平不发达，在环境污染和经济增长之间，赋予后者的权重较高。但是现在情况变了，居民对环境的偏好更强了，对新常态下的经济增长依赖更少，此时正是加强环境保护的转折点。我们的研究表明，很多地方的环境污染都是政企合谋的结果。要解决环境污染问题，要改变地方政府的考核指标。在考核内容上，坚决杜绝“唯GDP论”；在考核方式上，让当地群众参与环境考核。
19、不断缩小城乡教育差距。中国的各地区之间的差别、城乡差别，比欧洲国家之间的差别还大。为什么有那么多天价学区房？因为教育资源不均等、没有公平化配置。国外的学校也有好坏之分，也有学区房，但主要是市场选择的结果，而不是政府资源配置的结果。中国的很多学校很好、资源很多，是因为政府重点扶持，这其实是一种不公平的财政资源投入方式，应该着力改革。
20、锲而不舍地解决农民工工资拖欠问题。几任总理都为农民工讨薪，说明这个问题太严重了，应该着力从制度上解决。一些企业拖欠工资，是因为资金链条断裂，这是金融问题；但一些企业恶意欠薪，是劳动合同履行问题，属于契约实施问题，是制度质量问题，要严格执法。产权保护和契约实施是制度的两个根本方面，提高制度质量，发挥制度红利，政府最重要的就是保护产权和保证契约实施。目前前者强调较多，后者强调较少。
21、建立容错纠错机制，这是中央针对懒政怠政问题提出的解决思路。关键是，在处理问题时，要区分个人违法违纪和工作失误，防止错误扩大化和“左倾”思路，防止无故牵连。现实中，很多问题都是相关联的，最怕的就是一个问题牵出一堆问题，无限“连坐”，让很多干部不敢犯错，也就不敢干事了。
22、“两个一百年”目标是本届中央领导集体的最重要目标，很多事情都要从这个高度来理解和解释，包括国家战略、施政重点和改革方案。中国的智库研究人员和政策研究学者要高度关注这两个目标的具体内容和实施步骤。
（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）
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