全国人大常委会委员热议人民检察院组织法大修——建议结合监察体制改革通盘考虑

  日前，全国人大常委会组成人员在分组审议人民检察院组织法修订草案时指出，人民检察院组织法修订草案充分反映了司法体制改革的成果和人民群众对司法的期待，将对指导下一轮司法体制改革的实践起到重要作用。

刚刚结束的十二届全国人大常委会第二十九次会议,对首次提交审议的人民检察院组织法修订草案进行了分组审议。审议中,围绕人民检察院的性质、任务和职权,常委会委员发表了不同的观点。

委员们认为,应结合近年来中央提出的一系列重大改革措施统筹进行考虑,尤其是伴随下一步监察体制的建立,人民检察院的任务和职权都会有所调整,建议结合下一步监察体制的改革和监察委员会的建立通盘考虑,同时还要充分考虑检察机关职权的特殊性和复杂性,反映检察工作特有的特点和规律。

审查对象不能限于“侦查终结”刑案

修订草案第十三条规定了人民检察院行使的职权,其中,第三项为“对侦查终结的刑事案件进行审查,决定是否提起公诉”。对此,多位委员认为这条规定不符合以审判为中心的刑事诉讼制度改革和国家监察体制改革的要求,建议进行完善,修改为“对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,支持公诉”。

何晔晖委员认为,审查起诉其实包含了不起诉、提起公诉以及支持公诉三个方面的内容。现在审查起诉的环节没有把支持公诉的内容写进去,不完整。

“在以审判为中心的刑事诉讼制度改革方向下,证据裁判和疑罪从无原则会得到更加彻底的贯彻落实,刑辩会逐步实现全覆盖,庭审会日益实质化,检察机关将会比以往更加重视审前的主导职责和庭审中指控和证明犯罪的主体职责。如果审查对象只限于‘侦查终结’的刑事案件,并取消原来组织法中规定‘支持诉讼’的内容,可能不利于检察院发挥审前主导和庭审主体的作用。”方新委员建议去掉“侦查终结”。

此外,修订草案第十三条第六项为“对监狱、社区矫正机构、看守所的执法工作实行法律监督”。对此,郎胜委员认为,在劳动教养制度取消以后,社区矫正是现在正推行的一种法律执行方式或者说刑罚执行的一种新的模式。它不限制人身自由,也没有给它限制人身自由的职权。但是否有必要赋予人民检察院这一职权,他建议再斟酌。“在现实中,社区矫正机构的具体办事机构就是司法所,没必要在司法所还由检察院派驻机构。”

行使法律监督职权条款还比较原则

修订草案第十四条规定,人民检察院行使法律监督职权,可以采取提出抗议、纠正意见、检察建议等方式。抗诉、纠正意见、检察建议等方式的适用范围及其程序,依照法律有关规定。委员们普遍认为这一规定意义重大,也是本次修法的一个亮点。　

何晔晖说,长期以来,法律机关行使监督权缺乏法律规定,主要是缺少程序上的规定。　

韩晓武委员也指出,实践中检察机关行使法律监督的程序一直缺乏立法支撑,导致检察机关的监督工作有时得不到应有的支持配合,监督意见有时得不到应有的反馈回复。

鉴于这一内容还比较原则,缺乏可操作性,委员们建议修改为:“人民检察院履行法律监督职权,可以调查核实,对发现的违法行为可以提出抗诉、纠正意见、检察建议等意见,有关单位和个人应当配合。调查核实、抗诉、纠正意见、检察建议等方式的适用范围及其程序,依照法律有关规定。”

检察机关机构规定难涵盖监督职能

检察机关内设机构设置问题,一直广受全国检察机关的普遍关注,也是争论较多的问题之一。修订草案第二十四条和第二十五条将检察机关内设机构分为办案机构、综合业务机构、检察辅助机构和司法行政管理机构四类。这有利于规范内设机构设置过乱、职能定位不清晰等问题,提高检察权的运用效能。委员们建议可进一步充实完善。　

韩晓武说:“现在的规定存在一个不足,即没有明确包含检察机关的监督职能。监督是检察机关的重要职能,但检察机关相当一部分监督职能办案属性不突出,比如派驻检察室的日常巡视、专项检察、死刑临场监督、审查判决裁定诉讼文书等,这些都无法被前面讲的办案机构所涵盖。”

陈喜庆委员认为,有关办案机关机构的规定,不能包含检察机关的监督职能。建议将修订草案第二十四条第一款增加“法律监督机构”几个字,修改为:“人民检察院根据检察工作需要,可以设必要的办案机构和法律监督机构。检察官员额较少的市级人民检察院和基层人民检察院,可以设综合办案机构和综合法律监督机构。”

建议进一步完善办案组织有关规定

办案组织是各检察业务内设机构具体运行检察权的载体和基本单元,也是司法责任制的基础。建立健全办案组织,是这次检察机关司法责任制改革的一项重要任务。

修订草案第三章单独一章规定“人民检察院的办案组织”,对于巩固和深化司法改革的成果意义重大,也是这次人民检察院组织法修改的一大亮点。

“在检察官办案责任制改革背景下,应以检察官为核心,配备必要的检察辅助人员,组建检察官办案组织,最大限度地发挥每一名员额检察官的积极性。”韩晓武说,只有在办理重大、疑难、复杂案件时,才需要由两名以上检察官组成办案组,由检察长指派其中一名检察官担任办案组负责人,实行组合或协同办案。后面这些由两名或两名以上检察官联合组成的办案组,多为临时组成,“因案而生”“案结组散”,办案组负责人是临时、短期的办案组织者、指挥者。如果称其为主任检察官,会产生主任检察官如何产生、与办案组内的其他检察官是什么关系等一系列新问题,容易形成主任检察官是“检察官之上的检察官”,导致主任检察官异化为一种行政层级,不利于发挥每一名检察官的主动积极性。　

庞丽娟委员建议将第三十条修改为“人民检察院办理案件,应当组成检察官办案组,根据案件情况,可以检察官组合或者协同办案,由检察长指定一名检察官负责或者亲自负责”。相应地把第三十六条中的“主任检察官”修改成“检察官”。