小步快跑推进我国天然气改革——专访国土资源部油气资源战略研究中心处长潘继平

　　潘继平从政策的角度，梳理我国一系列天然气改革措施的脉络，阐述我国天然气行业的现状及改革发展方向。其演讲内容受到与会者的关注，成为论坛的热点。

　　随后的9月17日，本报记者就我国天然气一系列改革政策问题，追踪采访了潘继平。

　　改革背景：一系列能源政策出台

　　我国天然气改革措施，是在一系列能源政策背景下出台的。潘继平表示，自2012年以来，我国打出了一套“组合拳”，确定了能源变革的指导方针和框架结构。

　　2012年11月，党的十八大报告明确提出“全面深化经济体制改革”、“推动能源生产和消费革命”。2013年10月，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加快完善现代市场体系，建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定作用”。2014年6月，中央财经领导小组第六次会议精神确定了“坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系”。这是中央提出的三大重要能源战略决策，前不久，中央还提出了2020年前的能源改革路线图，明确了改革的目标和任务。在这种大背景和环境下，一系列能源重大决策和政策有力地推动了我国天然气行业的发展和改革。

　　近年来，我国相继出台制定了天然气发展“十二五”规划、天然气利用政策，明确了天然气利用顺序，优化了利用结构，并确定了发展目标及保障措施。

　　此外，2014年4月， 国家发改委还下发了《关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知》，明确要求增加天然气供应、保障民生用气、支持推进“煤改气”工程、建立有序用气机制及加强监管。

　　改革举措：力度之大前所未有

　　与其相对应的是，2011年至2012年，我国在天然气行业采取了许多重大改革举措。潘继平认为，这些改革举措主要有四大项。

　　一是在上游举行了页岩气探矿权公开招标，这是油气上游领域首次对区块探矿权进行公开招标，尽管还存在这样或那样的问题和不足，但是对国内油气上游市场的开放和培育具有历史性意义。

　　二是中央企业和地方政府之间的油气合作取得了重大进展和突破。中石油与新疆、四川等地方合作开发油气，这其中也包括页岩气和页岩油。2012年，中石油与新疆维吾尔自治区人民政府、新疆生产建设兵团及其他企业以地方参股的形式展开合作，组建了合资公司，共同投资开发准噶尔盆地红山油田，取得了成功，随后还签署了一系列合作协议，成为中石油不断推进混合所有制改革的示范项目。此外，中石油还在本集团一些资源优质区域，与地方进行多种形式的合作。与此同时，中石化也在积极探索与新疆、重庆等地方的合作，这都是前所未有的。

　　三是油气管网建设运营引入社会资本。全国社保基金、国联基金、宝钢集团入股西气东输三线项目建设和运营。

　　四是扩大油气进口权，进一步向民营企业开放。2014年8月，经商务部批准，新疆广汇能源集团发公告称，获得20万吨/年的原油进口权配额，同时获得了天然气进口权，成为全国首家同时获得原油、天然气进口资质的民营企业。

　　对于目前开发热点的页岩气，潘继平透露：“页岩气已经被设置为独立矿种，成为我国第172矿种。我国将加强对页岩气的资源管理，规范勘查开采。从出台页岩气发展规划、鼓励扶持政策、产业发展政策和页岩气补贴政策，到最后的页岩气价随行就市、就近利用和入网，以及页岩气示范项目的建设，我国通过各个环节，进一步强化完善页岩气勘查开采和监督管理机制。随着改革的深入和政策的完善，我国页岩气开发与产业发展有望提速，并为增加国内天然气生产供应发挥日益重要作用。”

　　配套改革：基建有望提速

　　从中游环节来看，我国天然气基础设施建设有望进一步提速。今年，我国有关部门已经发布了3项重大政策。2014年2月13日，国家能源局印发了《油气管网设施公平开放及监管办法（试行）》，要求在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施，同时鼓励油气管网设施互联互通，上下游用户可合理提出管网开放申请。一个月后，也就是3月下旬，国家发改委发布了《天然气基础设施建设与运营管理办法》。该办法自4月1日起实施，旨在鼓励、支持天然气基础设施相互连接；公平公正地为所有用户提供服务；鼓励、支持各类资本参与投资建设天然气基础设施，并统一规划天然气基础设施网络。

　　而在《天然气基础设施建设与运营管理办法》刚刚实施了4天之后，国家发改委再次发布新政策——《关于加快推进储气设施建设的指导意见》，这被业内人士看成是前者的配套政策。为了进一步做好天然气供应的保障工作，《关于加快推进储气设施建设的指导意见》旨在切实推进储气设施建设，鼓励各种所有制经济参与储气设施投资建设和运营；加大对储气设施投资企业融资支持力度；出台价格调节手段，引导储气设施建设。

　　改革难点：缺乏顶层设计等

　　潘继平介绍，早在2011年，我国先行以天然气价格改革为突破口，在广东、广西开展天然气价格形成机制改革试点，终极目标是放开天然气价格，由市场竞争确定天然气价格，政府只对天然气管道运输价格进行管理。广东、广西的改革试点工作主要是探索建立反映市场供求和资源稀缺程度的价格动态调整机制。同时，改革试点工作还将逐步理顺天然气与可替代能源间的比价关系，建立天然气与可替代能源价格挂钩机制。

　　“我国推出了一系列天然气价格改革措施，改革节奏表现为有序、持续、稳步。天然气改革可谓‘小步快跑’，但天然气价格的地区差异还不明显。从增量气价格上看，发达省市的广东、上海、浙江、江苏与相对落后地区的新疆、甘肃、内蒙古的天然气价格只相差1元。这个差价大概仅是管输的费用，天然气的价格改革在表现地区差异方面的调整力度还不够。”潘继平如是说。

　　潘继平认为，近年来，油气领域改革步伐加快、力度加大，取得了一系列实质性重大进展，逐步破除了制约油气（天然气）行业发展的体制障碍。同时，上、中、下游全面推进，积极探索，先行先试， 放开市场，破除垄断，改革气价，高效合理利用天然气。但当前和今后一段时间，我国在不断推进天然气行业改革的进程中，还将面临一些突出问题和难点，主要表现为缺乏整体的指导性改革思路和方案及顶层设计；改革举措与政策的综合配套不够；问题导向改革而非目标导向改革，即“哪有问题，就改哪里”，而不是以发展目标和方向作为改革的主推力；重视开放市场，但没有像重视开放市场一样重视监管，应加大监管力度；表态性政策较多，但有时难以操作，政策措施的可操作性有待进一步提高。


                                                                              　　　　　　　　　　　　　　　　　        　      (摘自：国土资源部网站)