2014北京市城市建设与民生工作之清洁空气篇

北京市环境保护局

　　大气污染是当前社会持续关注的热点，是首都建设和发展面临的难点，是北京市“躲不开”、“绕不过”的重大民生、社会问题，关乎千家万户，关乎市民利益，关乎首都形象，关乎国家荣誉。北京市立足宜居城市的功能定位，举全市之力防治大气污染，取得了一定成效。

　　一、整体战略

　　北京市从20世纪70年代初开始探索治理大气污染。四十余年来，不断加大大气污染防治力度。特别是1998年以来，连续实施了16个阶段的大气污染控制措施、3个年度的清洁空气行动计划，实现了空气质量连续14年改善。2013年与1998年相比，空气中的二氧化硫(SO2)的年均浓度由120微克/立方米下降到26.5微克/立方米，二氧化氮(NO2)的年均浓度由74微克/立方米下降到56微克/立方米，可吸入颗粒物(PM10)的年均浓度由188微克/立方米下降到108微克/立方米，同比分别下降了78%、24.3%和42.5%。

　　虽然空气质量不断改善，但与2013年起开始实施的国家空气质量新标准相比差距较大。2013年，北京市空气中的主要污染物除SO2浓度达标以外，NO2浓度超标40%，PM10浓度超标54%，细颗粒物(PM2.5)浓度超标156%。同时，随着全社会生活水平、环保意识、健康意识的不断提高，广大市民期盼政府加大对空气污染特别是PM2.5污染的治理力度，渴望呼吸更加清洁的空气。

　　党中央、国务院主动顺应人民群众对良好空气质量的新期盼，部署了一系列措施。2012年国家修订了空气质量标准，增加了PM2.5等污染物，加严了NO2、PM10等污染物浓度限值；2013年国务院及有关部门制定了《大气污染防治行动计划》、《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，特别是将北京市作为全国大气污染防治工作的重中之重，要求到2017年，全市空气中的PM2.5年均浓度比2012年下降25%以上。

　　2014年2月，习近平总书记来北京考察工作时，三次强调大气污染防治工作，要求北京市加大大气污染防治力度，坚持标本兼治和专项治理并重、常态治理和应急减排协调、本地治污和区域协作治污相互促进的原则，多策并举、多地联动，全社会共同行动，聚焦燃煤、机动车、工业、扬尘四大重点领域，集中实施压减燃煤、控车减油、治污减排、清洁降尘措施；要严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。同时，要将大气污染联防联控作为京津冀协同发展的优先领域。李克强总理多次强调，要在大气污染防治方面上下大力、出真招、见实效，铁腕铁规治污，努力实现京津冀等重点区域空气质量逐步好转，消除人民群众的“心肺之患”。张高丽副总理来京专题调研，要求北京市提高认识，抓住重点，综合施策，率先改善大气环境质量；两次主持召开京津冀及周边地区大气污染防治协作小组会议，部署年度重点工作、APEC会议空气质量保障工作。

　　北京市坚决贯彻落实中央关于首都大气污染防治的决策要求，将大气污染防治作为全市工作的重中之重，作为推动京津冀协同发展的重要突破口，做出了“一揽子”的决策部署。

　　一是加强统一组织领导。成立了市党政主要领导牵头的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、市大气污染综合治理领导小组，常务副市长任总指挥的市空气重污染应急指挥部，分管副市长任组长的市大气污染治理体制改革专项小组。

　　二是着力夯实工作基础。北京市深刻认识到，科学分析PM2.5的污染来源及分担率，是防治大气污染的基础。2012年至2013年，在市有关部门的组织下，市环保监测中心会同北京大学、中国环境科学研究院等单位，经过近一年半的努力，通过采样分析、模型计算、综合解析，开展了《北京市大气环境PM2.5污染现状及成因研究》。2014年发布了PM2.5源解析结果。数据表明，常年情况下，区域污染传输占北京市PM2.5污染的28-36%，本地污染排放占64-72%。在本地污染排放中，汽车尾气又占本地排放的31.1%，燃煤排放占22.4%，工业污染排放占18.1%，扬尘排放占14.3%，农业、餐饮油烟、汽修等其余污染排放占14.1%。这是北京市进行的最新、最为系统的一次PM2.5源解析，为防治大气污染提供了科学依据。

　　三是运用法治思维决策。2014年1月22日，市第十四届人民代表大会第二次全体会议表决通过了 《北京市大气污染防治条例》 (以下简称《条例》)，并于3月1日起开始实施。市政府及其有关部门就落实《条例》、加大依法治污力度，制订了36项《条例》配套的政策、制度。

　　四是严密谋划治污措施。制订实施了 《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》 ，并细化分解了84项重点任务，明确了各项重点任务的完成时点、责任主体和工作目标。并就2014年清洁空气行动计划、APEC会议空气质量保障等重点工作，研究制订了工作措施。

　　五是强化工作任务部署。2014年，通过召开市委十一届四次和五次全会、首都生态文明和城乡环境建设动员大会、首都环境保护委员会全体会议，全市上下在加大大气污染治理力度上形成新共识，全市人民以更大的决心、更高的标准、更严的措施，全力以赴打好大气污染防治这场硬仗，扎实落实好各项治污任务，努力用硬措施完成各项硬任务。

　　二、措施与成效

　　2014年，面对不利的气象条件(春季出现沙尘天气共9次，一季度和四季度分别出现4次、7次高湿静稳天气引起的空气重污染过程)，以及区域污染传输等客观困难，全市上下坚决贯彻落实中央和市委市政府的决策要求，将全年大气污染防治和APEC会议空气质量保障有机结合起来，以首善标准狠抓《条例》、《2013-2017年清洁空气行动计划重点任务2014年工作措施》、《APEC会议空气质量保障方案》的落实，围绕燃煤、机动车、工业、扬尘等四大重点领域，实施了工程减排、政策减排、监管减排等一系列超常规减排措施。

　　2014年，在全市经济总量、人口、机动车和能源消耗持续增长，以及建筑开复工面积高位运行的同时，大气主要污染物排放量大幅下降，空气质量进一步改善。2014年与2013年相比,全市SO2、氮氧化物(NOX)的排放量同比分别削减了7%以上，超额完成了全年分别削减5%的任务；空气中的SO2、二氧化氮、可吸入颗粒物和PM2.5等四项污染物浓度平均下降3.3%，超额完成市政府确定的平均下降2%的任务；PM2.5为一级优的天数由71天增加到93天，增幅高达31%；PM2.5导致的重污染天数由58天下降到45天，减少了22%。空气中的PM2.5年均浓度实际下降了4.0%，虽然超额完成了国家下达的同比下降2.5%的任务，但是相比2014年北京市政府工作报告提出的下降5%左右的目标，还有一定差距。

　　主要措施和完成的任务是：

　　(一)加大控车减油力度，大力削减机动车污染排放。

　　随着广大市民生活水平的提高，北京市机动车保有量增长迅速，已经突破了560万辆，机动车尾气污染成为大气污染的最主要来源。北京市以车、路等环节为重点，按照“先公交、控总量、调结构、严管理”的技术路线，加强经济政策引导，强化行政手段约束，统筹加强机动车污染控制。

　　一是大力发展公共交通，引导减少自驾出行。通过发展轨道等公共交通，提高公交出行比例，减少小客车等社会车辆出行，进而减少机动车污染排放。2014年，地铁7号线、14号线东段、6号线东段、15号线一期西段等4条线路投入试运营，新增轨道交通里程62公里，总里程达到527公里，中心城区公交出行比例达到48%，比2013年提高2个百分点。

　　二是实施更为严格的总量调控措施，严控新增污染。2014年起将小客车年新增量由24万辆压缩到15万辆；并制订电动车推广计划，在15万辆新增量内逐步提高电动车数量，逐步削减燃油小客车数量。

　　三是加快淘汰黄标车和老旧机动车，削减污染存量。对黄标车，实施检测频次增加到“一年四测”、连续三个检测周期未参检的车辆予以注销、禁止驶入六环路以内及远郊区县城关镇等措施，基本淘汰了黄标车。对老旧机动车，继续实施政府补贴、企业让利的经济政策，特别是对在2014年9月15日至10月31日期间报废的老旧机动车，临时提高补助额度(车均再增加3000元)；2014年全年淘汰老旧机动车47.6万辆，超额完成国家下达的39.1万辆的年度任务。

　　四是严格管理外埠进京车辆。自2014年4月份起，要求进入六环路以内的外埠进京车辆必须是绿标车，才能办理进京证，外埠黄标车不予办理进京证；6-24时外埠载货车辆禁止驶入六环路以内，有效控制和减少了外地超标、高排放车辆的尾气污染。

　　(二)加大压减燃煤力度，大力削减燃煤污染排放。

　　燃煤产生SO2、NOX、烟尘等多种污染物，是控制大气污染的重点领域。北京市将能源清洁化作为治理燃煤污染的治本之策，积极引进外埠清洁优质能源，因地制宜开发太阳能等可再生能源，大规模开展燃煤设施清洁能源改造，大幅压减燃煤总量，从源头上减少燃煤污染。初步统计，2014年北京市压减燃煤280万吨。

　　一是增加清洁能源供应，优化能源结构。2014年，陕京天然气三线、大唐煤制气等重点工程顺利投用，全市天然气使用量达到110亿立方米左右。在产业园区、工商业企业和大型公共建筑等场所推广分布式光伏发电系统，推动太阳能光热系统建筑一体化应用。初步统计，2014年全市清洁优质能源使用比重达到79%左右。

　　二是加快建设四大燃气热电中心替代燃煤电厂，压减发电用煤。西北热电中心、东北热电中心的京能机组建成投运，东北燃气热电中心的国华机组主体工程基本建成。高井燃煤电厂已于2014年7月关停，京能电厂1台燃煤机组从2014年11月起停机备用。

　　三是加快燃煤设施的清洁能源改造，压减集中供暖和工业企业用煤。2014年，组织东城区、西城区完成了2万户平房采暖“煤改电”工程，超额完成1.7万户的年度任务；将全市6595蒸吨的供暖燃煤锅炉、工业开发区燃煤锅炉改用天然气、热力等，超额完成4100蒸吨清洁能源改造的年度任务；完成4座远郊新城燃煤供热中心的烟气脱硝治理。

　　四是加快推进城乡结合部和农村地区“减煤换煤”工作，压减劣质散煤。2013年至2014年采暖季，换用了优质煤30万吨、减少用煤60万吨。2014年，完成55.6万户瓶装液化气“送气下乡”、拆除违法建设1700余万平方米，基本建成优质煤配送体系，并已减煤换煤120万吨左右。

　　五是加快建设高污染燃料禁燃区。发布实施了《北京市高污染燃料禁燃区划定方案(试行)》。计划到2020年，先后将城六区和北京经济技术开发区全境、远郊十个新城建成区80%的区域和市级及以上开发区建成为禁燃区。禁燃区的单位和个人在规定的期限内要停止燃用煤等高污染燃料，改用天然气等清洁能源。2014年，北京经济技术开发区已率先建成无煤区。

　　(三)加大治污减排力度，大力削减工业污染排放。

　　虽然2013年北京市第三产业比重高达76.9%，居全国领先水平，但是工业结构仍不尽合理，存在一定数量的重污染企业。工业污染仍然是大气污染防治的重点领域。2014年，北京市以加快转变经济发展方式为主线，推进工业结构战略性调整，积极构建“结构优化、布局合理、清洁安全”的现代产业体系，降低工业大气污染排放。

　　一是严格新建项目环境准入。将环境保护作为疏解非首都核心功能的重要依据，发布实施了《北京市新增产业的禁止和限制目录》，明确不再建设高污染产业、区域物流中心等。有针对性地强化建设项目环保管理，对不符合产业政策、市政热源为燃煤锅炉的建设项目，一律不予以许可。2014年仅市环保局就不予或暂缓审批了21个建设项目。坚持建设项目主要污染物排放量“减二增一”审批制度，即新增项目前，必须按新增污染量2倍的标准削减区域内的污染排放。2014年，对182个新建工业类建设项目实行“减二增一”审批，对226个未取得总量替代指标的建设项目暂缓审批，较好地实现了“控增量、促减量”。

　　二是加大工业结构调整力度。发布实施了《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录(2014年版)》，确定了“高能耗、高污染、资源型”的产能退出名录和时间表。2014年退出了铸锻、建材、化工等12个行业的392家污染企业，超额完成300家的年度任务。

　　三是加大工业污染治理力度。2014年，启动了116项企业环保技改项目，组织燕山石化完成了顺丁橡胶尾气治理、丁苯尾气治理等工程，北汽福田公司等完成水性漆替代油性漆工程，累计在石化、汽车制造、家具制造等行业削减挥发性有机物1.56万吨，超额完成1.4万吨的年度任务。组织409家企业开展清洁生产审核，已有96家完成审核，实施了清洁生产技术改造项目100余项，较好地发挥了节能、降耗、减排的效益。

　　(四)加大清洁降尘力度，大力削减扬尘污染排放。

　　北京市城市建设处于快速发展时期，施工工地点多、量大、面广，城市道路密度大，扬尘污染比较突出，控制难度较大。2014年，北京市以施工工地、城市道路为重点，采取有针对性的控制措施，不断提高精细化管理水平，减少扬尘污染，努力使城市更加干净。

　　一是经济、技术措施并举，减少施工扬尘污染。2014年，出台《北京建设工程扬尘治理专项资金管理暂行办法》，要求建设单位在工程总造价中列支扬尘治理专项资金，专门用于环境保护；并在东城区、西城区开展试点。将扬尘控制作为市场准入条件，26家施工单位因控制不力暂停在京投标。在全市1200余个5000平方米以上的施工工地出入口安装视频监控系统，并与执法监管部门联网。针对市民反映强烈的施工渣土运输污染，安排2.8亿元资金，按照“京标”开展渣土运输车辆的密闭化改造工程，预订数量达到8300余辆，6800余辆已投入使用。取缔25家无行政许可的混凝土搅拌站。

　　二是提高保洁水平，减少道路扬尘污染。继续推广“吸、扫、冲”的道路清扫保洁新工艺，2014年全市新工艺作业覆盖率达到85%。加快再生水加水站点建设，试点开展再生水冲洗道路，冲洗能力达到1.2万吨/日。

　　三是加强生态建设，减少裸地扬尘污染。继续推广保护性耕作、生物覆盖，基本实现全市裸露农田“无撂荒、无闲置、无扬尘”。大力植树造林，特别是实施平原地区百万亩大造林工程，累计完成了95万亩的造林任务，平原地区森林覆盖率达到24.5%。

　　(五)加大应急减排力度，有效抑制空气重污染的加剧。

　　虽然北京市采取了有力的大气污染防治措施，大气污染物排放总量不断下降，但是仍然超过环境容量。当遭遇逆温、高湿、静风等极端不利的气象条件，以及在周边污染传输的影响下，仍有可能发生不同程度的空气重污染。为此，北京市积极应对空气重污染，力求减缓其不利影响，尽最大可能保护市民健康。

　　一是完善应急分级体系。按照国家应急管理规范要求，将空气重污染预警分为四个级别，按照污染程度由轻到重，依次为预警四级、三级、二级、一级，分别用蓝、黄、橙、红颜色标示。其中，预警四级为北京市自行设定，预警三级、二级、一级分别相当或严于国家预警方案的III级、II级、I级，主要是在触发预警的污染程度、持续时间标准方面，相对更严。

　　二是分级细化应急措施。应急措施包括健康防护提醒措施、建议性减排措施、强制性减排和保护措施。其中，强制性减排措施包括机动车单双号行驶(“停车”)、工业企业停限产(“停产”)、土石方和建筑拆除工地停工(“停工”)、停止燃放烟花爆竹(“停放”)、停止露天烧烤(“停烧”)、中小学和幼儿园停课(“停课”)，以及加大道路清扫保洁冲洗力度等。当启动橙色预警时，将实施“停产、停工、停放、停烧和增加道路冲洗频次”等“四停一冲”措施。当启动红色预警时，在“四停”基础上再增加“停车、停课”措施。

　　三是及时启动应急预案。2014年，根据空气污染预报情况，北京市按照《空气重污染应急预案(试行)》，共启动了18次应急预警、共30天，其中蓝色预警11次11天、黄色预警5次10天、橙色预警2次9天。特别是2月、10月各启动了一次橙色预警，各区县政府、市有关部门按照预案要求，分别采取了停产、停工、停放、停烧等“四停一冲”的强制性减排措施。市有关部门加强监督检查，对应急减排措施不落实、落实不到位等行为，责令立即整改，确保应急减排措施启动快、能落地。

　　(六)加大区域协作力度，推进大气污染联防联控。

　　PM2.5污染的区域性特征明显，在空气中存在时间长、输送距离远、污染范围广，任何一座城市都难以独善其身，必须要加强联防联控。特别是北京市的周边地区集中了大量水泥、钢铁、炼油、石化等高污染企业，燃煤总量大，污染排放量大。据环保部公布的2013年各省区市主要污染物排放量公报显示，河北、山东、山西、内蒙古的SO2、NOX排放量均居全国前列。此外如果夏秋季出现秸秆焚烧，短期污染明显。为此，北京市在京津冀地区协同发展领导小组、京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的领导下，主动联合兄弟省区市、环保部等中央有关部门，共同推进大气污染联防联控。

　　一是完善联动机制。以“充分考虑地区差异、逐步完善顶层设计、破解共性关键问题、统一强化区域联动”为原则，围绕“联动”，着力加强机制建设。在科技治污机制方面，成立区域大气污染防治专家委员会，共同启动了国家科技支撑项目——《京津冀区域大气污染联防联控支撑技术研发与应用》。在信息共享机制方面，搭建了区域大气污染联防联控信息共享平台。在联合执法机制方面，建立区域机动车污染排放监管平台，逐步推进跨区域机动车排放联合执法、数据共享，共同开展夏秋季秸秆禁烧执法行动。在合作宣传机制方面，开展京津冀三地大气污染防治联合宣传。

　　二是推动出台政策。协调国家发改委、环保部、国家能源局出台保障区域天然气稳定供应、成品油质量升级、机动车污染防治、电力钢铁水泥玻璃等行业污染整治、散煤清洁化、秸秆综合利用和禁烧等政策。协调国家能源局与中石油、中石化、神华集团分别签订“煤改气”保供、散煤清洁化治理协议，加大对区域新增天然气、优质民用散煤的供应力度。

　　(七)以保障APEC会议期间空气质量为契机，提高区域大气污染治理水平。

　　良好的空气质量是做好APEC会议服务保障工作的重要内容，事关国家形象、首都声誉。北京市发挥京津冀及周边地区大气污染防治协作机制的作用，协调环保部、兄弟省区市政府，按照“以北京地区为主、兄弟省区市积极联动、会前会期共保、方案启动时间统一”的原则，出色完成了APEC会议空气质量保障工作。APEC会议期间(2014年11月1日-12日)，全市空气中的PM2.5浓度同比下降54.5%，特别是领导人会议周(2014年11月5日-11日)期间空气质量天天优良。

　　一是科学制订APEC会议空气质量保障方案。北京市在科学谋划、论证的基础上，制订了《APEC会议北京市空气质量保障方案》，并组织市有关部门制订了停车、停产、停工、调休放假等10个细化方案。同时，联合环保部、兄弟省区市共同制订了APEC会议空气质量保障总方案，并协调兄弟省区市制订了各自的保障方案。

　　二是按时保质完成会前的主要治理工程。2014年10月底前，六省区市均提前完成了全年的落后产能淘汰、燃煤锅炉清洁能源改造、电力等重点行业的脱硫除尘脱硝治理等主要大气污染治理工程，提前释放减排效益，为保障会议期间的空气质量打下了较好的基础。

　　三是联合实施会议期间临时强化减排措施。2014年11月3日-11日期间，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区市统一启动会期保障措施。北京市实施了机动车单双号限行、396家工业企业停产限产、全部施工工地停工、燃煤发电机组减少发电，以及部分机关事业单位调休放假等措施。同时，协调各省区市实施保障措施，特别是针对可能出现的极端不利气象条件，协调兄弟省区市分区域、分时段组织实施最高一级空气重污染应急减排措施，有效保障了会议期间空气质量。

　　(八)严格依法监管，从严从重查处违法排污行为。

　　长期以来，污染物超标排放、污染防治设施不正常运行等违法行为时有发生，露天烧烤、露天焚烧等环境违法行为屡禁不绝、屡罚不止，其中一个重要原因是“守法成本高、违法成本低”。2014年3月1日开始实施的《条例》对环境违法行为加大了处罚力度，为解决“违法成本低”提供了有力的法律武器。环保、城管执法、公安交管、质监、工商等有关部门严格执行《条例》，在加强日常执法检查的同时，密集开展了“零点行动”、“大气专项执法周”、“整治违法排污企业保障群众健康”等专项行动，严厉查处违法行为，提高了法律的威慑力，使一些企业“不敢”以身试法，减少了屡罚不改的现象，提高了企业和公民的守法意识。

　　一是处罚数量和力度均创历史新高。全年全市环保部门共检查各类污染源单位10万余家次，立案查处环境违法行为2921起、超标机动车1.36万余辆、处罚金额1.05亿元，全市环保处罚首次突破亿元，同比增长3倍。全市城管执法部门对施工扬尘、露天烧烤、露天焚烧等大气污染违法行为共处罚1万余起，罚款4099万元。

　　二是加大违法曝光力度。对违法情节突出、屡查屡犯的环境违法行为全部予以曝光，重点曝光了“大气条例第一案”、“大气条例最高罚单”、“大气条例第一例加倍处罚”等典型案例，得到中央电视台、人民日报、新华网等中央媒体，以及市属主要媒体的广泛报道，起到了查处一个、影响一片、震慑一批的作用。

　　(九)实施有效的环境经济政策，提高激励和约束能力。

　　北京市坚持确有成效的做法，借鉴国内外先进经验，制定实施有效的经济政策，使主动减排企业在经济上受益，超标排放企业在经济上付出代价，让防治大气污染逐渐成为排污单位的内在要求。

　　一是提高排污收费标准，发挥经济“杠杆”调节作用。自2014年1月起，在全国率先将二氧化硫、氮氧化物的排污收费标准提高15倍左右，并实行阶梯式、差别化征收。2014年全市开征排污费超过2.3亿元；推动电力、水泥等行业千余家单位减半排放、减半征收，以及供热等排放总量较大的行业加快治理，政策减排效益突出。

　　二是加大政府投入，发挥财政资金的引导作用。围绕2014年清洁空气行动计划的84项重点任务，市财政在燃气热电中心建设、老旧机动车淘汰、燃煤锅炉清洁能源改造、工业技改升级等方面，安排资金约50亿元。通过加大财政投入，较好地带动了社会资金的投入，推动加大了大气污染治理力度。

　　三是提高正向激励，发挥补贴政策的推动作用。针对燃煤设施清洁能源改造、污染企业调整退出和污染治理等工作重点和难点，制订了力度更大的激励政策。将远郊区县燃煤锅炉清洁能源改造补助标准提高至13万元/蒸吨。按照财政补贴占总投资额的25-30%的原则，支持工业企业治理氮氧化物、挥发性有机物污染。制订工业污染企业调整退出奖励政策，根据调整退出的节能量、减排量不同，分别给予50万-300万元不等的补贴资金。上述政策为超额完成燃煤锅炉清洁能源改造、挥发性有机物污染减排、污染企业调整退出等任务，提供了有力的保障。

　　(十)广泛开展宣传教育，努力构建“同呼吸、共责任、齐努力”的格局。

　　做好大气污染防治工作，离不开广大市民的理解、支持和参与。北京市坚持为了群众、依靠群众、发动群众的路线，以“同呼吸、共责任、齐努力”为导向，努力营造良好的社会氛围。

　　一是做好宣传舆论工作，保障公众知情权。2014年，围绕《条例》宣传贯彻、APEC会议空气质量保障、主要污染治理工程建设、经济政策、环保标准、执法处罚等重点工作，组织新闻发布活动110次、发布政务微博4000余条，全面、客观、真实地宣传了首都大气污染防治工作的重要意义、清洁空气行动计划的各项任务，使市民看到了政府治理大气污染的决心，看到了治理工作的进展，看到了空气质量的变化，较好地提振了全社会治理大气污染的信心。

　　二是策划环保公益活动，引导公众积极参与。以“清洁空气·为美丽北京加油”为主题，开展了一系列贴近市民、贴近生活、贴近实际的公益活动，包括绿色驾驶、环保明星评选、环保知识竞答、动漫公益广告设计、骑行北京等，吸引了广大市民的热情参与。针对不同群体，有的放矢地举办了首届北京环境文化周、第十届高校环境文化季活动，较好地凝聚了共识。成立北京市环保志愿者协会，最大程度地团结了环保志愿服务力量。特别是2014年11月1日，发布了《致首都市民的一封信》，阐明了APEC会议空气质量保障工作的重大意义、空气质量保障措施对市民生活和工作的影响，恳请全社会的理解和支持，社会反响积极、正面，较好地引导了广大市民和企事业单位自觉践行保障措施。

　　三是畅通投诉举报渠道，推动加强社会监督。维护好12345、12369等举报热线，便于市民监督举报。对于市民投诉，一方面即刻受理、迅速办理，2014年，共受理大气污染信访事项33373件，已办结32700件，按时办结率100%。另一方面，建立投诉信息研判制度，对每日受理办理情况进行统计分析，梳理出有价值的线索，进行规律性研究，破解共性问题。比如，报送骑墙烧烤违法行为查处职责建议等等，为政府管理提供了较好的服务和参考。

　　(十一)深化体制机制改革，努力破除制约大气污染防治成效的障碍。

　　近年来，北京市虽然实施了一系列重大治污工程和措施，密集出台了一批政策法规，不断增加财政投入，加大执法监管力度，但是大气污染治理的速度满足不了环境改善的需求。下一步需要努力破除体制机制障碍，提高工作的质量和效益，推动空气质量加快改善。为此，2014年，北京市加快大气污染治理体制改革步伐。

　　一是完善考核评价机制。市政府首次将PM2.5浓度下降率纳入区县政府绩效考评体系，根据区县的功能定位不同，占总分值的3-4%；将清洁空气纳入区县环境建设保障支撑指标体系，权重占比最高达到60%。制订发布了《北京市2013-2017清洁空气行动计划实施情况考核办法(试行)》，就大气污染防治措施、空气质量改善情况对各区县政府、市有关部门进行考核。考核结果作为对区县局级领导班子和干部的考评依据。对于考核不合格的区县、部门，将采取通报、约谈、追究责任、实施区域限批等惩处措施。

　　二是强化督查机制。为确保北京市大气污染防治工作的重大决策、重要工作部署、重要文件确定事项、重要会议议定事项能够落实到位，专门成立环境保护督查机构，进一步完善环境保护督查机制，以督促各区县政府、市有关部门认真履行职责，加快落实大气污染防治各项工作。

　　三是整体设计体制机制。2014年市政府研究制订了《关于进一步健全大气污染防治体制机制 推动空气质量加快改善的意见》，着力在健全政府三级监管体系、落实排污责任、完善公共政策、提高监管能力、严格督查问责、推进区域协作等六个方面完善体制、创新机制。

　　三、挑战与对策

　　(一)挑战。

　　通过实施2013-2017年清洁空气行动计划，北京市大气污染物排放总量不断下降，空气质量持续改善。但是空气中的PM2.5浓度与中央要求、国家标准和市民期盼相比，还有较大差距。在实际工作中，不仅面临着不利的地理气象条件、周边污染传输等客观困难，而且还要面对城市快速发展带来的能源消耗刚性需求还在增加、污染“增量”继续增长、削减污染“存量”难度越来越大等挑战，PM2.5浓度每下降1个百分点，都要付出艰辛的努力。

　　一是地理气象条件不利。北京市地处华北平原西北端，三面环山，只有东南方向是平原，地形呈典型的“簸箕状”，大气污染物扩散条件差。同时是个内陆的超大城市，不沿海，气候属于半湿润半干旱，降水量少，近十年平均年降水量不足450毫米，不利于大气污染物沉降。北京市全年出现高温、高湿、静风、逆温等极端不利气象条件的天数，约占20%左右。特别是秋冬季节容易出现连续静稳大雾天气，空气中PM2.5浓度快速积累，浓度急剧上升，极易造成空气重污染。

　　二是大气污染物减排压力大。人口、机动车、能耗、建筑施工等经济社会发展重要指标，与大气污染防治密切相关，是必须要面对的挑战。人口方面，基数大、增长快。2013年全市常住人口达到2114万，近年来平均每年递增50万人左右，人口主要集中在6000多平方公里的平原地区，人口密度过大。机动车方面，保有量大、增长快。在全国所有城市中，北京市机动车保有量位居第一，并仍以每年净增15万辆以上的速度快速增长。汽柴油消耗量也快速增长，2013年车用汽油、柴油达到600多万吨，比2005年增加了70%以上，北京市人均汽油消费量是全国平均水平的3.5倍。能源消耗方面，总量大、增长快。作为快速发展的北方超大城市，北京市能源消耗一直保持着较快的增长速度，2013年达到7354万吨标煤，2014年燃煤量仍高达1800多万吨。城市建设方面，规模大、高位运行。近年来，北京市建筑开复工面积保持在2亿平方米左右，施工工地4000多个。各类扬尘飘落或遗撒至路面，经过车辆反复碾压、搅动形成交通扬尘。此外，还有相当数量、一定规模的化工、建材等工业企业。

　　三是特殊时期周边污染传输影响显著。北京市常年情况下，周边地区年均污染传输占北京市PM2.5污染的28-36%。但是在大范围气象条件不利等特殊时期，周边污染传输占比更高。以2014年10月份的三次空气重污染为例，卫星遥感监测发现，主要是由北京市西南、东南方向的污染传输与极端不利的气象条件互相叠加、共同作用造成。根据污染扩散模型评估，10月份重污染过程中区域输送对北京市PM2.5的浓度分担比例达到50%以上。

　　(二)对策。

　　面对困难和挑战，北京市不退不让，坚持铁腕治污、铁规治污，认真贯彻《中华人民共和国环境保护法》、《北京市大气污染防治条例》，综合采取法律、经济、技术和行政手段，依靠改革激发活力，进一步抓好2013-2017年清洁空气行动计划及其84项任务的落实，努力改善空气质量，推动惠及广大市民。

　　一是加快压减燃煤总量。到2017年，将全市燃煤总量削减到1000万吨以内，比2012年减少1300万吨，煤炭占能源消费比重从25.4%下降到10%以下。主要举措包括：2015年，实现四大燃气热电中心全部建成投用，东城区、西城区实现“无煤化”，城六区基本取消燃煤锅炉。2016年，关停四大燃煤电厂，基本完成规模以上工业企业的燃煤设施清洁能源改造，淘汰城乡结合部和农村地区的全部劣质散煤，并压减燃煤100万吨。2017年，朝阳区、海淀区、丰台区的工业开发区和四环路以内地区，以及石景山区建成高污染燃料禁燃区。

　　二是系统治理机动车污染。在机动车总量方面，2017年底前力争控制在600万辆以内；在全市车用燃油总量方面，到2017年力争比2012年降低5%以上。主要举措包括：2015年，全市轨道交通运营里程力争达到554公里，淘汰20万辆老旧机动车，并提前完成五年淘汰100万辆老旧机动车的任务；重型柴油车新车执行第五阶段排放标准。2016年，力争汽油车新车开始实施第六阶段排放标准。2017年，中心城区公共交通出行比例力争达到52%，新能源车和清洁能源车力争达到20万辆，再淘汰一批高排放车辆。此外，综合运用价格、税费等经济政策，引导降低车辆使用里程。

　　三是从严控制企业排污。到2017年，将全市水泥和炼油产能分别控制在400万吨和1000万吨，其中2015年将水泥产能压缩到550万吨左右。严格执行污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录，发布更为严格的建材、家具制造等行业的大气污染物排放标准，倒逼淘汰落后的生产工艺，到2017年累计调整退出铸锻、家具制造等行业的1200家污染企业，完成镇村产业聚集区的污染整治。组织400家以上企业完成清洁生产审核，实施一批清洁生产项目。

　　四是严格控制扬尘污染。对施工工地加强绿色施工管理，推广使用自动洗轮机、“京标”渣土运输车辆等新设备。加强对规模以上的施工工地的视频监控，将扬尘违法行为纳入企业信用管理系统。在道路清洁方面，到2017年清扫保洁新工艺覆盖率达到87%以上，进一步增加再生水冲洗使用量。

　　五是加快调整农业结构。农业生产使用的化肥、禽畜粪便是氨排放的重要来源，而氨也是生成PM2.5的前体物，需要减排。在现有的控制技术不能大幅削减氨排放的情况下，需要压缩农业规模。按照部署，到2020年，将粮田占地由2013年的170万亩调减到80万亩左右，将生猪年出栏调减1/3，稳定在200万头左右；肉禽年出栏量调减1/4，稳定在6000万只左右；奶牛存栏量稳定在14万头左右，蛋鸡存栏量稳定在1700万只左右。

　　六是加大改革创新力度。着力抓好基层政府环境保护职责落实、排污单位信息公开、排污许可、制定经济政策和公共政策、考核问责、环境保护国民教育和在职教育等体制机制的创新。编制城市环境总体规划，并与城市总体规划、经济社会发展规划进行“多规融合”，努力从源头上控制和减少环境污染。加强政策创新，探索差别定价、阶梯价格和排污许可、排污交易制度。开征挥发性有机物、施工扬尘排污费。完成《京津冀区域大气污染联防联控支撑技术研发与应用》等研究，引进、消化、吸收、创新和推广先进适用的治污技术，提高污染防治水平。

　　七是努力营造良好氛围。综合利用传统媒体、自媒体等资源，精心策划，主动发声，贴近民意，回应社会关切。开展丰富多彩、灵活新颖的宣传舆论工作，着力发挥好宣传工作的“翻译官”、“放大器”、“播种机”作用。深入开展“清洁空气·为美丽北京加油”系列公益活动，特别是借助新媒体平台，策划互动主题，实现实体活动与网络平台线上线下联动。发挥环保志愿者协会的“枢纽型组织”功能，组织、协调、指导成员单位开展环保志愿服务示范项目，团结社会力量，最大程度地凝聚环保志愿服务力量参与美丽北京建设。

　　八是推动加强区域协作。牵头编制区域大气污染防治中长期规划，明确空气质量改善的阶段性目标、主要任务。认真总结APEC会议期间六省区市空气质量预测预警的工作经验，进一步完善预报预警、空气重污染应急联动机制。深化信息共享、科技治污、联合执法等机制，推动建立重大建设项目、高环境风险建设项目的环评会商机制。推动中央有关部门继续加大支持力度，努力在区域内成品油质量升级、机动车新车排放标准、燃煤设施脱硝治理、炼油石化等行业挥发性有机物污染治理等方面，取得实际成效。