城乡接合部城镇化调查：农民在城不转户心态复杂
10.04.2015 11:01
本文来源: 林业网
——鸿沟与桥梁：城乡接合部城镇化调查(之一)
城乡接合部是我国城镇化、工业化前沿地带。在这里，城乡二元体制碰撞最激烈，经济、社会结构转型发展“过渡期”的色彩最明显。基于不同的土地制度和不同的公共服务提供方式，出现的是两种权益、两种待遇。可能仅仅“一墙之隔”，围绕着城乡土地和公共服务的权益分界线却异常明显。城乡接合部，表面看似乎是连接城与乡的桥梁，实际上仍是标明二者分野的一道鸿沟。
纠结、复杂的土地利用现状
“建在国有土地上的房屋，市场价7200元/平方米；而建在农村集体土地上的房屋，却无法在市场上交易，没法变现。”在西部某大城市城乡接合部地区，农民刘翠霞(化名)在2007年花费30多万元，翻修改建了自家的农房。她站在阳台上，指着20多米开外的商品房对半月谈记者说，同样在一个小区，因为土地性质不同，别人家的一套小户型售价能超过50万元，而自己的房子却是“死资产”，不值钱。
在农村，由于集体建设用地的产权限制，刘翠霞家房产在处置变现上遭遇的尴尬确实是一种普遍的现象。但在不少城乡接合部地区，城乡土地的分界线，并没有挡住农民为获得经济利益而采取“迂回”、“折中”、隐蔽的手段来“开发”自己手中的土地。
与广大远郊农村农房因无法有效盘活，导致大量闲置、废弃不同的是，在越来越多的城乡接合部，很多农民手中的农房利用呈现另一种光景：首先，确实有大量农房无法体现农民的财产权益，无法交易；其次，城乡接合部作为城镇化前沿，是农村集体土地被征为国有土地、农用地转为城市用地最为频繁的地区，是土地增值潜力最大、土地增值收益最快的地区。虽然农村房产“变现”面临着集体土地产权限制、政府政策管制，但对城乡接合部农民而言，土地财富、房产租赁经济带来的效益确实越来越明显，这使得不少人为利益驱动，或是违规搭建，搞起了租赁经济，或是搞起了小产权房，要么用于出售，要么等待征地拆迁，希望得到更多安置补偿。
记者在一些城乡接合部采访发现，由于管理不规范、不到位，缺乏规划引导，在不少地区，农民建房出现无序、乱占乱建的情况，非法买卖宅基地现象多发，小产权房等问题明显。东部某大城市曾对市内“城中村”做过调查，发现“一户多宅”情况突出，平均一户农民拥有宅基地1.4套，甚至出现一户18宅，一块宅基地最高修了28层楼。
重庆市政府参事邱道持说，在重庆城乡接合部的小产权房，主要是农民工、刚毕业的大学生、部分城市征地拆迁过程中的过渡居民等三类人在购买和居住，旺盛的需求确实刺激着城乡接合部地区的农民违规利用土地。
“半市民化”的公共服务待遇
城乡接合部地区农民对土地的利用纠结、复杂，与此同时，在公共服务的提供上，也呈现出明显的“半市民化”的色彩：一方面，随着城市扩张，大量学校、医院、公园等公共服务场所自城乡接合部地区规划建立起来。逐渐统一了城乡医保、教育待遇的农民，可以就近便利地享受城市公共服务；另一方面，对于一些隐性的附着在户籍上的公共服务待遇，由于农民身份所限，城乡接合部地区农民依然无法享受。
西部某大城市一城乡接合部村社，由于征地拆迁规模大，全村5000多亩土地中，已有4400多亩被征用，征地“农转非”比例超过80%，村里建起了高楼大厦、城市公园和立交桥，很难再见到整片农地。
在这个看似已基本实现城镇化的村，村委会主任张双可(化名)给记者算了一笔农民待遇账：在居民供水上，同样一个小区，属于城市范围的，可以享受“一户一表”改造政府财政补助；属于农村居民区范围的，则需要由“农民自筹、村社补助”，每户需要缴纳400元，该村集体全年需承担200万元。在市政清洁方面，属于城市居住区的，由街道市政环卫队负责日常清洁；属于农村范围的区段，则由村内自行解决，环卫部门不负责打扫……
在张双可看来，在城乡接合部地区，城市正在逐渐“淹没”农村，但政府财政支出、管理责任、公共服务提供等方面还没有覆盖到农村，出现“断档”。张双可举例说，2013年他所在的区参与文明城市创建，要对城市河流进行清洁，属于城市河段的，由政府财政出资解决，但张双可的村因为“还属于农村区段，由村里自行筹资解决”，大伙都觉得不公平。
遏制用地乱象，扩大公共服务范围
在城乡接合部地区，农地价值日益提升，在经济利益的驱动下，农民在面对城乡二元土地制度时，采取了大量违规、违法的方式来突破制度现状，导致乱搭乱建、小产权等问题丛生，农地隐形流转的市场也普遍存在。
在专家看来，目前盘活农民土地财产权的努力尚处于起步阶段，仍需在明确农民土地物权、修改土地管理法规等方面作出重大政策调整。要克服这些问题，关键是要深化土地制度改革，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，允许地方在城乡接合部地区试点农房抵押、转让，完善土地价格形成机制。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、入股和租赁，进入市场，实现与国有土地“同地、同权、同价”。
同时，在城乡接合部城镇公共服务覆盖上，首先应该明确政府主体责任，按照规划布局，既解决城镇医疗、教育、休闲等显性的公共服务资源向农村覆盖，也要逐步将市政、环卫、环保、供水、供电等相对隐性的公共服务接入农村地区，真正在城乡接合部地区实现城乡一体化、均等化。其次应该明确投入责任。公共服务的覆盖需要依托资金支持，传统农村公共服务的提供部分来源于集体经济组织及村民自筹，而作为城乡过渡地区的城乡接合部，政府财政的投入责任，应随着城市扩张而延伸，为解决“半市民化”待遇问题提供基础保障。
身份之别：“在城不转户”只缘户籍“利差”
——鸿沟与桥梁：城乡接合部城镇化调查(之二)
在许多城乡接合部农村，农民们的生活已经市民化，但其仍自愿保留着农民身份，对转城市户籍热情不高，因为其农村户口“含金量”高，“户籍就像一层窗户纸，却不愿捅破”，农民利益纠结、心态复杂。
近郊农民为何“在城却不转户”
长期以来，我国公共服务和社会福利体系是和相应户籍捆绑在一起的，导致城乡之间、区域之间户籍“含金量”差别明显。从对已实施户籍改革的重庆市转户农民情况分析，农民转户取向既受自身经济条件、乡土情结影响，也与对更高水平社会保障、教育资源等的追求有关，农民“选择性进城”倾向明显。
半月谈记者采访发现，城乡接合部农民“选择性进城”背后的深层次原因，是城乡利益关系正发生深刻调整。城镇户口附着的福利和公共服务“含金量”相对弱化，而农村户口“含金量”在增加，这导致农民转户选择更加理性和现实。在地处重庆主城区的沙坪坝、九龙坡、江北等地一些近郊农村，农民转户意愿要明显低于其他地区，其中一个重要原因，就是农村集体经济发达，农民甚至可以比城镇居民享有更高的福利待遇。
在九龙坡区华严镇共和村，自1985年创办村集体企业以来，经过近30年积累，村集体资产超过1500万元，有的村民家庭年均分红收入超过3000元，村里五保户、军烈属、老党员每年还能从村集体获得1000元生活补贴。村干部们说，村集体经济发达，并且有收益分配，农民是不愿意退出集体成员权，来换取一纸城镇户口的。通常这些地区已融入城市圈，农民不但有稳定非农就业，还有来自村社集体收益分红，谁愿转户呢？
拿着农业户口的“市民”
新型城镇化过程中，除北京、上海、广州等大城市因城乡、区域福利差距过大而设置户籍准入高门槛外，在不少地区，农村转移人口市民化已出现一个新趋势：一方面是政府通过设置“稳定住所和就业”等有梯度的转户政策，有序引导农民工转户进城；另一方面，不少农民也在结合自身条件和城市相关福利、公共服务情况，做出自己的转户选择。
特别是在近郊农村，不少农民其实已经成为拿着农村户口的“市民”，既能就近享受城镇医疗、教育各项待遇，农村土地收入、社员福利一件也没有“落下”。在重庆沙坪坝区覃家岗街道童家桥村，村民刘婷艳(化名)就对自己的“市民待遇”如数家珍。“现在城乡居民医疗保险并轨了，不再有农村和城市的差别，自己每年只需要缴200元的参保费，就能享受城乡居民医疗保险。”刘婷艳说，自家距最近的社区卫生服务中心只需要10分钟，有小病就能治；如果患上大病，最近的三甲医院也不过半小时公交车车程。
重庆九龙坡区农林水利局农经站站长何流说：“城乡公共服务的均衡化过程，最先受益的应该就是城乡接合部地区的农民。在九龙坡区近郊农村，大量农民都已经完全脱离了农业生产，主要以土地流转收益、务工、房屋租赁等为收入来源，在公共服务待遇的享受上，与市民基本上没有区别。”
“户籍利差”给新型城镇化带来启示
在重庆市政府参事邱道持看来，城乡之间“户籍利差”的转变，在城乡接合部地区表现得尤为明显，大量农民“在城却不愿转户”，一是拥有农村户籍好处多，附着在户籍上的利益链越来越长；二是城市户籍吸引力不足，农民看不到转户的好处，还认为转户伴随着不少风险。
专家和政府官员认为，作为地处城镇化前沿地带的近郊农民，在面临城乡利益深刻调整时，理性思考自己的户籍身份是一种正常现象。同时，这也为政府调整现有城镇化政策和制定新政策提供了启示。
首先，仔细梳理城乡、区域之间福利和公共服务具体项目，做好相互衔接、转移和接续的制度安排。目前在农村地区，附着在农民土地上的待遇，就包括种粮直补、良种补贴、退耕还林补助、政策性农业保险、农村集体资产收益权等；附着在农村户口上的福利待遇，就包括计划生育奖励、孕产妇住院分娩补助、普通高中收费低标准等。在城镇化制度设计时，就应该保证转户农民原有的经济利益和福利待遇不受影响。
其次，从深层次制度设计来看，要推动农民市民化进程持续、稳定，关键还在于剥离户口的利益分配功能，进一步探索公共服务、社会福利与户籍脱离的人口社会管理制度，从根本上消除城镇户籍与农村户籍之间差异化的待遇，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利挂钩的社会、经济制度，真正实现户籍与福利脱钩。(半月谈记者 李松)
改革之难：集体资产改革“碰撞”城乡二元体制
——鸿沟与桥梁：城乡接合部城镇化调查(之三)
目前各地正在试点推进村社集体资产股权化改革。这一落实农民财产权的改革是农民安心转户进城、实现其财产性权利的重要基础性工作，对于相对富裕、市场经济程度较高的城乡接合部地区显得尤为迫切。
与此同时，城乡接合部地区的集体资产改革，须直面城乡二元体制：村社资产“怎么分”、转户和未转户群体“分多少”、集体资产管理公司是否要承担农村公共服务职能等课题，都在考验着这项改革能否成功、是否彻底。
不同群体“分多少”：利益在户籍“变与未变”中求平衡
与远郊普遍存在集体资产“空壳村”并存的是，在城市近郊，受乡镇企业发展、土地升值等因素影响，不少村社集体资产积累较多，有的甚至上亿元。产权改革中，集体资产能“分多少”，直接牵涉群众利益，也是改革中的敏感话题。城乡接合部转户人口多，“分多少”的矛盾在已转非群众和户口仍留在村里的农民之间尤为突出。
从北京、广东、重庆等地村社集体资产股权划分实践来看，由于国家没有统一标准要求，不少村社在股份设置上，主要依据人口数量和在农业集体劳动时间这两个标准，分别设置“人口股”和“农龄股”：“人口股”体现集体经济保障功能，按照村集体经济组织成员户籍性质及家庭承包土地数量等要素配置；“农龄股”体现对集体经济的贡献，主要根据在本集体经济组织的劳动时间及贡献配置。
在东部沿海地区，自上世纪90年代以来，有的城乡接合部村社，经多批次征地拆迁“农转非”，保留农村户籍的人已成少数，而“农转非”人口比例高达70%至80%，不少转非群众就认为，保留了农村户籍的人，现在因为“农龄”长就能多占股份、多分红，这不公平。由于群众在股权划分的问题上僵持不下，利益难以调和，不少村社集体资产改革推进难度很大。
“由于征地‘农转非’等因素，不少人在集体资产改革前，就已转户进城，不再是农村集体经济组织成员，因此农龄股数量比仍留在农村的人要少。离村时间越长，股份就越少。”重庆沙坪坝区农林水利局纪工委书记黎新萍说，有些农转非群众认为，用这种方式确定股份，自己吃了亏。重庆覃家岗街道新桥村居民刘欣荣(化名)已转户10多年，她告诉记者，按照现在的股权划分方法，与她同样岁数的人，只要户口还在农村，能多分1/4股份，每年多得700多元。改革中，已转非的人共同心态就是，尽量多分，觉得现在不争，以后就没“搞头”了。
资产“如何分”：“集体办社会”到底行不行
村社集体资产改革中，很多地方相应成立了集体资产管理公司或股份经济合作社。在不少转非群众眼中，这样的资产管理机构还要承担村社公共服务、村民福利待遇开支，留有明显的农村“尾巴”。政府公共投入的责任没跟上，“集体办社会”的过渡期色彩明显。
在各地，集体资产管理机构每年要提取一定比例公益金，用于农村基础设施建设、农民福利开支。例如，广东东莞市市镇口股份经济联合社在年终收益分配时，首先提取20%公益金，用于集体公益福利设施建设，包括兴建学校、福利院及修建道路、环卫设施等。重庆沙坪坝区童家桥村在建立集体资产管理公司后，也规定每年拿出一定比例的公益金，专项用于村内农民养老、医保补助、农业人口计划生育补贴。
“集体资产公益金补助对象是农业户籍人口，已转非群众享受不了。不少人觉得公益金其实是变相的‘企业办社会’，应该取消掉。”童家桥村党委书记陶兴红说，村里已转非人口4000多人，保留农业户籍只有800多人，让少数人享受集体资产提供的公共福利，让多数人觉得不公平。
同时，集体资产管理机构是否需要继续承担村社公共服务、公益性基础设施建设等职能，不同的人有不同意见。记者在北京、广东、重庆等地采访发现，在城乡接合部地区，道路修建、管护、农村便民服务中心等公益设施建设，主要还是由村社集体经济组织投入。集体资产改革时，有的村社也设立了“集体股”，以专门解决集体组织承担公共服务职能开支的需要。采访时，不少群众告诉记者，“集体股”的设置摊薄了本该属于自己的股份权益，政府对城乡接合部地区公共服务投入责任应跟上，而不应该继续由村社集体来承担。由于“集体股”的设置引发了不少争论和矛盾，一些东部发达省市在集体产权改革中允许不设置“集体股”，但农村公共服务如何提供却没有明确规定。
稳妥处理集体资产历史遗留问题
同时，在村社集体资产产权改革中，一些因城乡二元土地、管理体制所产生的历史遗留问题不可避免会碰到，由于受到当前政策、法律等方面的制约，单纯通过村民自治的方式，难以有效解决，成为改革隐患，群众心里也不踏实。
记者采访发现，这些问题主要集中在两方面：一是如何解决“集体资产瑕疵”问题。上世纪八九十年代，伴随着乡镇企业发展过程，遗留下了大量集体经营性建设用地和房产。近年来随着近郊集体土地升值，集体资产呈爆炸式增长态势。但这其中，不少土地、房产却存在着法律瑕疵，不少厂房直接建筑在承包地上，有的村社门面就是小产权房，无法办理土地证、房产证。
沙坪坝区覃家岗街道办副主任董丁说，集体资产改革有一项重要程序，就是资产界定、价值认定，如果这些“资产瑕疵”无法解决，改革也不彻底。现在不少农民都认为集体资产收益就是属于自己的福利，如果因为相关法律障碍，使农民觉得自己福利受到“损害”，也会引发不少纠纷和矛盾。
二是如何看待以前村社集体资产运作不规范的问题。从历史来看，在不少村社，对于集体经济高速发展、资产巨额积累显得准备不足，相关民主决策、公开操作机制并不健全，监督机制不配套，有的地区确实出现了“干部经济”、村官贪腐等问题。
目前在实施资产产权改革过程中，有的群众持有一种心态，认为如果以前运作能更规范、监督到位，集体经济总量会更大，群众收益会更多，因此对村社干部的作为不满。采访中，不少基层政府官员认为，应该科学梳理群众的心态和诉求，照顾历史背景和当下情况，做好群众工作，保证改革顺利推进。(记者 李松)
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10.04.2015 11:01