坚持国家公园体制建设的正确方向
18.12.2014 14:29
本文来源: 林业网
国家公园作为保护区的一种类型，是国际社会普遍认同的自然生态保护模式
国家公园是保护区的一种类型，最早起源于美国。19世纪中叶，随着美国大开发向西部推进，自然资源遭到惊人浪费和严重破坏，灾害灾难唤醒了有识之士，环保主义思潮随之兴起。为了有效遏制破坏自然生态的行为，美国在怀俄明州898平方公里的区域，建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。相对于世界自然保护联盟（IUCN）划定的自然保护区和原野保护区、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区等其他5种自然资源保护类型，由于国家公园较好地处理了自然生态保护与合理利用之间的关系，成为国际社会普遍认同的自然生态保护模式，并被世界大部分国家和地区采用。目前已有近200个国家建立了近万个国家公园。国家公园成为自然保护体系的重要形式，在保护自然生态系统和自然资源中发挥着积极作用。
自然保护区作为国家公园的雏形，在我国保护自然生态系统中发挥了重要作用
在自然生态系统保护方面，我国主要采取了建设自然保护区这一模式。早在1956年，国务院责成原林业部会同中国科学院等部门研究自然保护区的发展问题，开启了我国建立自然保护区的篇章。经过近60年的发展，我国已经基本形成了以自然保护区为主体，以多部门分管、地方管理为主的保护区体系。我国自然保护区是一个广义概念，包含了世界自然保护联盟分类中的严格自然保护区、国家公园、物种栖息地保护区等多种类型。除自然保护区以外，我国还有森林公园、湿地公园，以及风景名胜区、地质公园等，共同组成了我国保护区体系。目前，全国已建立自然保护区2697处，面积占国土陆地面积的15%，有效保护了我国最重要、最精华的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源。
但是，由于自然和历史原因，一些典型自然系统和珍稀濒危物种的栖息地和分布地还未纳入自然保护区，未得到有效保护；个别地方因重经济建设轻生态保护，侵占保护区的现象依然存在；某些区域由于行政区划等原因造成地域分治、部门分割，影响了自然保护区生态功能的发挥。
林业部门很早就参与国家公园研究，在国家公园体制中积累了大量经验
广大林业工作者以“自然保护为己任”，早在上世纪70年代就跟踪世界上国家公园的发展，在国家公园建设方面做了大量工作。一是从国家公园建设方向、建设重点、法律法规遵循等方面开展国家公园体制的研究；二是参加世界国家公园大会。林业部门作为世界国家公园大会的主办方、理事，在世界范围内交流国家公园建设研究成果；三是邀请IUCN来华指导，派出科研工作者、林业工作人员赴国外学习经验。通过几十年的研究跟踪，大家普遍认为，国家公园源于自然生态保护，服务自然生态保护，在保护自然生态系统中处于无可争议、不可撼动的核心地位。森林是陆地生态系统的主体，林业是国土空间以及自然资源资产的重要管理部门，在建设生态文明和美丽中国中负有重要使命。
基于这些前期成果，为了丰富和完善生态保护体系，缓解生态保护与经济发展之间的矛盾，国家林业局会同有关省（区、市）探索国家公园建设模式。云南省林业厅于1996年率先摸索国家公园新型生态保护模式。经过10多年的研究，2006年云南省政府作出了建设国家公园的战略部署，并连续3年将“探索建立国家公园新型生态保护模式”列为全省生态环境建设工作重点。同年，依托碧塔海省级自然保护区在迪庆藏族自治州建立了香格里拉普达措国家公园。这是我国大陆的第一个国家公园。
2008年，国家林业局正式批准云南省作为国家公园建设试点省，同意以具备条件的自然保护区为依托，开展国家公园建设试点。在国家林业局的指导下，云南省按照“研究—试点—规划—标准—立法—推广”的步骤，扎实推进国家公园建设试点。目前已建立8个国家公园，不仅扩大了保护区域面积，有效促进了区域经济发展，还形成了一整套保护与发展并重的模式，得到了世界自然保护联盟、大自然保护协会等国际组织的充分肯定。
党的十八届三中全会后，国家林业局党组高度重视建立国家公园体制工作，将其列为林业改革重点工作。国家林业局局长赵树丛今年出访中东欧把了解国家公园情况作为重要任务，专门与世界自然保护联盟主席章新胜就IUCN保护区管理分类体系进行探讨，并赴云南省就国家公园进行专题调研，认真总结了经验，并向中央财经办、国家发展改革委和中编办等报送了调研成果。调研报告指出，经过6年的试点，云南初步建立了以自然保护区为依托的国家公园体制，制定了一套与国际先进理念接轨的国家公园政策法规和标准体系，建立了一批能代表国家形象的国家公园实体，形成了科学有效的国家公园申报审批和管理体制，培养了一支通晓国家公园理念和实践的专家队伍，实现了预期目标，取得了显著成效。一是有效地保护了生物多样性。目前已建的8个国家公园增加32.8万公顷的保护地面积，使更多森林、湿地和野生动植物纳入到保护管理范围。近几年来，各国家公园没有发生森林火灾，自然资源和生态系统保持完整稳定，湖泊水质、空气质量保持优良，未发现外来物种扩散。二是加强和规范了服务设施。截至2013年底，各国家公园总计投入14.02亿元，用于修建国家公园的门禁、内外部交通、游客中心、游览栈道、引水工程、垃圾处理场等服务、环保设施。三是促进了社区和谐稳定。国家公园的建设为周边社区群众提供了巡护、环境维护、导览等工作岗位1169个，678户社区群众参与了国家公园经营活动。此外，已建的国家公园2013年用于社区补偿和社区项目扶持的直接资金投入达2668.61万元。国家公园实现了资源利用方式的转变，从消耗实体资源变为利用资源的生态功能和景观价值。社区居民不再以打猎、砍树、捡菌子或毁林开荒为生，促进了自然保护和可持续发展。四是促进了科研活动和生态教育。各个国家公园建立了相应的监测设施，组建科研队伍或委托科研机构，分别开展了高山湖泊调查、生物多样性监测、鸟类资源调查、游客对国家公园影响等科研项目。通过生态旅游和科普展示，国家公园为游客、从业人员和社区居民提供了生态教育的机会。五是向世界展现了我国保护自然的良好形象。通过科学的管理模式和完善的保护方式，国家公园内最大限度地降低人类活动对生态环境的破坏，避免资源的无序开发和过度消耗，保护了多样、珍贵的自然资源和生态环境，维护了国家生态安全，获得了国际社会的认同和支持。
这些研究成果也同时得到了党和国家领导人及其他部门的肯定，认为云南国家公园模式在生态系统保护模式上的探索对我国国家公园体制建设起到很好的借鉴作用。
坚持建立国家公园体制，保护我国自然生态系统的正确方向
通过对近60年的自然保护区建设和管理经验的总结和10多年的国家公园体制探索，我们认为，保护自然生态系统关乎国家生态安全、关乎中华民族永续发展。国家公园体制是被国际证明了的保护自然生态系统的有效模式。国家公园体制建设，关键是做好顶层设计，方向不能乱。我们认为，当前国家公园体制建设，应该坚持国家公园体制建设的正确方向，把国家公园作为推进生态文明体制建设的重要抓手和突破口，在国家层面抓紧开展国家公园试点工作，力争到2017年在全国全面推开。
第一，在建设原则上，应坚持保护为主。根据2013年世界自然保护联盟（IUCN）提出的保护区分类体系，国家公园是生态保护的重要形式，融于保护区体系之中，而不是超出保护区体系之外。国家公园的首要目标是保护自然生态，对象和载体是自然生态系统。人们形象地将森林比作“宇宙之肺”、将湿地比作“地球之肾”、将生物多样性比作“自然界免疫系统”。那么，自然生态系统完全可以比作“大地经络”。自然生态系统在国家公园建设中居于核心基础地位，重要性不言而喻。
国家公园是自然生态保护的一种主要形式，不是仅从字面理解的一般意义上的公园，更完全不同于城市公园。建立国家公园的目的，是加强国家自然生态保护，维护国家生态安全，而不是旅游开发；是为了子孙后代和全社会全民族的长远发展，而不是为了当下的挥霍资源或局部的无限享乐。建立国家公园体制必须把握正确方向，如果抱着以旅游开发为主要目的，必然适得其反，对自然生态造成无法估量无法挽回的破坏，严重背离《决定》的精神。
以自然资源得到有效保护为前提，适度开发利用；坚持明晰产权，国家公园建设配合“生态保护红线”和自然资源资产产权制度改革，由资源资产管理部门在以国有自然资源资产为主体的区域开展工作，不断健全自然资源资产产权制度，进一步加强资源保护管理。对于国家公园内的集体林，可通过赎买或置换方式解决；坚持科学规划，按照国家主体功能区定位，合理确定国家公园布局；坚持一园一法，每个国家公园制定相应管理办法或条例，条件成熟后，形成国家层面的法律法规。
第二，在试点选择上，应当结合国际通行规则与我国现有经验。国家公园的面积应不小于1000公顷，且为亟须保护的特殊生态系统或特殊地形。试点应从生态系统的完整性出发，可先从国有林区开始，选择大兴安岭、小兴安岭、长白山、三江源、神农架、武夷山等大的山系作为整体，建立一个国家公园；还可从保护野生动植物生境完整性出发，如从保护大熊猫生境的角度，把四川、甘肃、陕西三省相连的大熊猫保护区进行整合，建立一个国家公园。
试点改革必须与建立系统完整的生态文明制度体系结合起来，包括健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度，也包括健全完善国有林区经营管理体制等。试点的重点内容是依据重要的生态地理单元进行生态保护系统整合，确定整体范围，探索管理体制创新等。试点应具有一定的代表性、典型性、可行性，不宜过多。试点选择的条件应是：具有一定国际影响力、面积较大、生态区位比较重要、具备整合条件的、产权明晰的、可操作性较强的区域。例如，可选择自然资源资产产权归属中央政府的重点国有原始林区，特别是跨省区的自然生态地理单元，如大兴安岭、小兴安岭、长白山、神农架等地区。在珍稀物种保护方面，可以把四川、甘肃、陕西三省的大熊猫保护区及其绿色廊道进行系统整合，开展建立国家公园体制的试点。根据国家林业局在云南省6年来的试点经验，试点阶段也必须做好统筹规划，整体设计，制定标准，建立制度及立法研究等。
第三，在产权属性上，明确建立国家公园体制为中央政府事权。在建立国家公园体制的试点改革的基础上，应当尽快研究制定体制改革整体方案，编制全国国家公园体制建设规划，制定国家公园建设标准等。在产权属性上，应当明确建立国家公园体制为中央政府事权。明确国家公园内的土地及自然资源完全归国家所有。对确有必要建立国家公园，而土地权属是集体或私有的，则应通过国家赎买、置换等方式变更为国家所有。
在资金机制上，应将国家公园的规划、建设、管理、运营等经费纳入中央财政预算，建立基于生态功能服务和公共服务的公益性国家公园体制。国家公园能力建设投资由财政部以专项资金形式给予补助，国家公园科研及监测经费可以根据国家的相关规定积极争取科研课题经费投资，或向国内外保护组织、科研院所等渠道筹集；同时，可探索建立国家公园建设的多元化投融资机制，充分发挥市场机制作用，综合运用经济、行政和法律手段，研究制定有利于国家公园建设的投融资、税收等优惠政策，拓宽融资渠道，吸引各类社会资金和国际资金参与国家公园建设。
第四，在管理方式上，完善法律法规制度明确中央和地方事权。应结合我国国情建立切实可行的国家公园管理模式。根据不同区域国家公园特点，可建立不同的管理模式，如中央集权、垂直管理；中央主管、地方参与。地方政府可以参照国家公园的条件和原则，设立省立公园，以地方管理为主。
在法律法规方面，应开展立法研究，完善制度。建立国家公园体制是国家战略，体现国家意志，应当立法予以规范，提供长远性、根本性保障，依法界定各种类型自然保护区的管理制度、土地及相关资源资产的产权制度、特许经营制度、监督管理体制、运行保障机制等，从法律法规上理顺整个自然保护的管理体制。
林业部门作为生态资源的主要管理者和保护者，将切实肩负起推动国家公园建设的神圣使命
建立国家公园体制涉及多个部门，情况十分复杂。但国家公园是以自然资源和自然生态系统为基础，应当坚持以自然资源资产产权部门为主体。我国相关自然资源保护的多项法律法规，如《森林法》《野生动物保护法》等，赋予自然资源资产管理部门在森林、湿地、野生动植物资源等方面的管理职能。应配合“生态保护红线”和自然资源资产产权制度改革，由资源资产管理部门以国有资源资产为主体的自然保护区等区域开展国家公园建设，逐步形成归属清晰、红线落地、用途管制、定位发展、权责明确、监管有效的国家公园体系。
当前，应严格按照《决定》关于“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”的要求，明确其范畴为全国主体功能区规划中规定的“禁止开发区”，不允许另外提出其他概念，例如“自然文化遗产地”等，以免出现更严重的概念混淆，偏离《决定》精神，造成新的更大的问题。国家公园应经中央批准后进行试点，不宜下放到地方政府，以避免盲目跟风、一哄而起，搞成简单的挂牌子工程，更不能把建国家公园等同于搞旅游开发。
根据国家赋予的职责，林业部门在管理着森林生态系统的同时，还管理着湿地、荒漠两大自然生态系统和以珍稀野生动植物为核心的生物多样性保护，涉及国土面积80多亿亩，占国土陆地总面积的56%。林业部门建立的各类自然保护区数量占全国的80%、面积占全国的85%。在加强生态文明建设、保护自然生态系统、建设国家公园方面，负有重要责任。
林业部门将从国家战略全局的高度，进一步学习关于生态文明建设的系列重要指示精神，切实担负起自然生态保护中的神圣职责，依托现有自然保护区和国家森林公园、湿地公园、沙漠公园等，与相关部门积极推进国家公园体制建设，为建设生态文明和美丽中国、实现中华民族伟大复兴的中国梦不断创造更好的生态条件。
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