地下空间是城市发展的战略性空间，是一种新型的国土资源。东京、首尔、香港等城市的实践表明，开发利用地下空间，是引导人车立体分流、减少环境污染、改进城市生态的有效途径。可以预计，未来中国很多城市将有两张地图，一张描绘地上空间，一张描述地下空间。

拓展城市发展的战略新空间

——关于城市地下空间开发利用的调查与思考

来源：光明日报 2014-10-7 清华大学土木工程系地下工程研究所 执笔人：祝文君

　　近百年来，在国际城市复兴和新城建设过程中，开发利用地下空间，通过空间形态竖向优化克服“城市病”，已成为城市发展的重要布局原则和成功模式。上世纪初以来，西方国家大力发展交通和市政公用设施地下化和集约化，并将一部分公共建筑布置在地下空间，这对有效扩大空间供给、提高城市效率、减少地面占用、保护地面景观和环境，均做出了重要贡献。

　　近年来，清华大学地下空间利用研究团队一直致力于城市地下空间开发规划与管理研究。在开展北京、天津等城市地下空间规划编制，以及我国城市地下空间开发利用管理体制机制问题的研究过程中，我们广泛调研分析了国内外城市地下空间利用情况。

城市地下空间利用的国际经验

　　近百年来，国际上城市出现了空间与功能设施地下化的趋势。日本、加拿大、美国、法国等老牌发达国家和中国的香港、台湾地区，以及首尔、新加坡等城市，形成了因地制宜、各具特色的地下空间利用模式，归纳起来可以得到几方面的规律和经验。

1.地下空间利用是城市立体化发展的必然结果，是城市可持续发展的重要途径

　　立体化是城市集聚效应的外在表现。地下空间具有良好的隐蔽性和封闭性，有助于土地多重利用的空间复合开发，它不仅能内涵式地拓展空间、改善拥挤、优化城市功能，也能少占地面空间、保护地面景观、增加绿地、减少尾气和浊气的直接排放。此外，地下冬暖夏凉的特性以及储能、储水、排水、管廊等设施和浅层地温的利用，有利于建设节能、节水、低碳的城市社会。其抵御空袭、地震、洪水等外部灾害的优势，则能提高城市安全性。

2.解决城市交通矛盾，是开发利用地下空间的主要动因

　　交通是城市运行的基本支撑体系。西方城市大量建造地铁、地下快速路、地下停车库、地下步行系统，有效扩大了交通空间供给，提高了交通效率。在解决交通矛盾的同时，也加强了交通与公共空间的水平连通和地上下空间的立体协同，丰富和扩展了土地利用与交通系统的立体互动关系与范畴，对繁荣经济、保护环境、激发城市活力等，都产生了牵引作用和连锁效应。

3.取得综合效益是地下空间利用可行性的基础和可持续性的保证

　　地下空间开发利用的直接成本约为地面建设的2～3倍，只有当城市经济、空间密度、地价等达到一定水平，并且获得节地与节能、景观与环保等正面效益的综合平衡，才有总体的经济可行性。根据日本的经验，地下街以步行交通集散和停车为主业，在其中安排一定数量的商业，其高额利润能弥补停车收入的不足和无经济效益可言的步行空间的维护成本，一般经过10年左右经营能收回投资并开始盈利；香港地铁上盖物业开发，台北、首尔的地铁商场等，都考虑了为地铁筹集资金的途径和策略。

4.安全舒适的内部环境是地下空间利用获得成功的必要条件和保证

　　地下空间内部火灾、毒气、爆炸等灾害的救援能力，自然通风采光和心理环境条件均较差，必须有效应对才能克服人们对地下空间的传统负面印象。发达国家特别是日本，不惜花费高昂代价，采用多种先进技术，以确保城市地下空间环境舒适、安全，各类地下设施对使用者和市民产生了很大吸引力，获得了良好的评价，安全防灾也取得了满意成效。

5.规划和管理是有序开发利用地下空间的保障和重要途径。

　　地下空间功能的综合性强、空间形态整体性和交错性明显，不论是空间权属关系的厘清和认定、行政管理权责的划分和协调，都必须给出明确的规定才便于执行和落实。发达国家和地区针对重点开发地区通常进行地上地下空间整体城市设计，并逐步扩大范围，颁布地下空间相关法律法规，建立政府管理体系。例如，日本颁布了《共同沟措施特别法》及细则、《大深度地下空间公共使用特别措施法》《关于地下街的基本方针》，规定国土交通省负责全国地下空间利用方针制定和方案审批，各地还成立了民间自治与政府监管的综合管理协调机制，使地下空间开发能够协调有序进行。

我国已成城市地下空间开发利用大国

　　进入二十一世纪，我国城市地下空间开发快速增长，体系不断完善，特大城市地下空间开发总体规模和速度已居世界同类城市前列，对提高城市空间容量、缓解交通、保护地面环境做出了重要贡献。

1.地下交通设施建设取得巨大发展成就

　　目前，我国地铁建设运营里程居世界前列。截至2014年初，我国已有28个城市开建地铁，已建成运营总里程2074公里，北京和上海的地铁运营总里程均超过400公里，位居世界前列，承担客流比例逐年上升，有效缓解了交通拥挤。我国跨江河湖海隧道和城市地下快速路的建设也举世瞩目，建成了青岛胶州湾、厦门翔安海底隧道，南昌青城山、苏州蠡湖等城市隧道，消除了城市交通的空间屏障，保护了地面环境。除地下停车全面普及外，地下步行及过街系统、地下交通枢纽建设也受到关注。交通地下化有效拓展了城市交通资源，改善了拥堵，同时节约了地面用地，减少了尾气直接排放和景观破坏。

2.城市大型地下综合体建设项目多、规模大、水平高

　　特大城市结合地铁建设和旧城改造、新区开发进行地下空间开发，建设了北京中关村西区、上海世博轴、广州珠江新城、杭州钱江新城波浪文化城等融交通、商业、文化、娱乐、市政于一体的地下综合体，单体规模在数十万至数百万平方米之间，占建筑总规模的三分之一以上。深圳福田火车站作为目前世界上最大的地下火车站，解决了高速铁路穿城线路和设站问题，化解了铁路对城市交通阻断和环境影响大的传统疾瘤。北京南站、上海虹桥枢纽等实现了地铁与高速铁路立体换乘。大型地下综合体有效提高了城市中心的土地利用和市政运行效率，改善了步行条件，提高了环境的人性化水平，同时也扩大了绿地面积，塑造了城市新形象。

3.地下空间总量增长迅速，节约了城市建设用地，扩大了城市空间容量

　　截至2013年底，北京、上海的地下空间总面积均接近6000万平方米。北京市地下建筑量以每年300万平方米速度增加，中心城区地下建筑占全部建筑总规模的8%左右，全市地下车库约占地下建筑量的40%，提供了近80万个停车位。根据我们的估算，2012年人防工程平时利用所折算的地面建设量，就需城市面积15平方公里，相当于北京旧城区的四分之一。

4.内部环境质量和舒适性迈上新台阶

　　北京国贸商城、东方新天地、新中关商城，上海虹桥枢纽、世博轴，广州动漫星城、深圳万象城、苏州星海广场等地下空间，其内部采光通风和视觉环境与发达国家先进水平相当，有效改善了交通、购物和休闲环境，提高了城市生活质量，改善了地下空间形象，增强了地下空间的吸引力。

5.地下空间的规划和管理受到普遍重视

　　北京、上海、广州、深圳等近百个城市已编制完成地下空间总体规划或概念规划，提出了地下空间开发的指导思想、重点地区和开发规模、布局、功能、时序要求。结合旧城改造和新城建设，相关城市编制了北京中关村西区、朝阳CBD、通州新城，上海世博园、杭州钱江新城核心区、广州珠江新城核心区等地下空间详细规划，明确了开发功能、强度、规模、布局以及开发策略和投资模式。1997年10月27日，建设部颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，此后的《城乡规划法》明确将地下空间纳入城市规划的要求，《物权法》规定了建设用地使用权可在地下空间分设的条款。上海、深圳等城市率先颁布了地下空间开发利用管理办法。上海、浙江和深圳市等地还发文明确建立政府引导、部门协调、市场推动的地下空间协调机制。

分散滞后冒进等问题亟待重视

　　总体上看，目前我国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国，但不是强国，由于缺乏综合性评估机制、长官意志干扰等原因，我国城市地下空间开发中还存在孤立分散、盲目冒进以及滞后等亟待重视的问题。

1.地下空间开发孤立分散

　　主要表现在，形态上水平方向连通少、地上地下空间关联差，效果上未形成交通和空间的动态立体关系，地下空间开发利用的整体效率和综合效益亟待提高。以北京中关村西区为例，50万平方米的地下空间整体开发模式为中国城市建设树立了典范，但遗憾的是中关村购物中心、家乐福超市等大型地下商业设施，地下停车环廊、地铁等交通设施之间，未能建立有效的水平连通。地下空间与地面的广场、绿地、商业、餐饮设施之间缺乏直接的交通、功能、景观联系，数十栋办公楼也未建立与地铁、商业设施的直接联系。这些遗憾明显限制了中关村西区整体商业氛围的营造、空间品质的提升和更大经营效果的发挥。类似现象和问题在全国范围内普遍存在。

2.地下空间开发盲目冒进

　　主要表现在一些新城新区地下空间规模偏大，成了追求标志意义的形象工程。很多城市旧城地下空间定位不清晰，公益性不足，过度追求商业利润，出现了以人防工程平战结合为途径、以商业开发为目的地下街热现象。山西一个经济中等的地级市新建开发区，其核心区约20余公顷，却打算实行地下空间整体开发，严重脱离本地经济支撑能力和实际需要。西南某省会城市长达1000多米的“地一大道”地下街建在非商业的交通干道上，虽然内部店铺密集，但人流稀少、空气较差、环境品质不高，成为游离于地面功能的商业孤岛。类似地下空间的开发，既增大了政府和企业的经济负担，也不符合城市的长远利益，对城市远期建设和可持续发展造成了障碍。

3.地下空间开发滞后缺少条件预留

　　主要表现在旧城中心更新改造、历史地段保护的地下空间合理开发滞后和缺少条件预留，尤其是地铁与沿线地下空间的整合全面滞后，不利于实现交通引导城市健康优化发展。如北京西单商业区未结合地铁4号线建设进行地下空间整合，前门传统商业区地面整治和历史风貌修复，缺少与未来地铁8号线建立有效连通的条件预留和衔接考虑。在全国28个地铁建设城市，对建立地铁周边地下空间的直接渗透关系，均缺少充足的综合考虑和谋划，这样不但会错失重大整合机遇，也会限制地铁引导城市空间优化发展能力的充分发挥，不仅会造成地下空间资源浪费和低效使用，也不利于旧城和历史街区活力的激发。

　　概括起来，造成上述问题的原因主要是：

1.缺乏有效的综合性评估机制

　　地下空间跨功能体系、跨权属关系、跨空间单元，其规划设计和决策具有跨学科性、专业性、综合性、复杂性强的特点。如何有效处理城市地下空间多元复杂功能、空间和主体关系并提高综合效益，需要经济、技术、社会、管理等多方面的分析评价，单一的规划设计人员难以独立胜任。特别是不同产业形态组合在地下空间中的成本效益关系，需要深入的专业策划并与空间策划进行综合考量。而目前我国城市地下空间开发利用普遍缺乏多学科的综合性评价。

2.地下空间规划与城市规划脱节，缺乏有效的规划控制

　　目前大多数城市规划编制并未包括地下空间内容，即使是后补的地下空间规划，实际上也很难实现有效控制。首先，地上地下空间存在关联，而后补规划多是一种简单自述，没有建立与地面规划之间的联动优化修改机制。其次，两个不关联或单向关联的规划之间实际上是两张皮关系，难以发挥整体协同的控制效果。目前城市地下空间总体规划和详细规划近乎虚设的现象比较突出。

3.规划设计还停留在简单模仿和类比国外经验的阶段

　　很多城市地下空间规划设计，往往缺少问题导向和寻求解答的对应性，视地下空间规划为项目委托任务，缺乏优先判断地下空间开发必要性，然后再开展规划编制的理性思路。总体上看，对地下空间利用往往只知其然，不知其所以然。设计机构和专业人员缺乏足够经验，学科上缺乏对空间性能、经济与环境特征知识和规律的充分了解和认识；在规划设计中只依靠模仿和灵感，缺乏因地制宜的机理解析和量化分析。

4.缺乏综合管理的有效协调和推动

　　地下空间开发涉及土地、规划、发改、交通、市政、人防等多个行政部门的管辖范围，并涉及投资主体和社会、公众关系，地下空间的功能、形态、权责、利害关系的分布与组成，与地面空间体系差异较大，目前政府的分散式行政管理方式，已经不能胜任地下空间综合协调和监管的要求。同时，目前我国这方面还未充分发挥专家咨询和市场的积极性作用。

5.部分领导主观意志的干扰

　　地下空间的节地、环保优势，通过媒体和行业宣传，目前正在成为城市建设中面子工程、形象工程热门的新类型。目前一些城市的政府部门缺少为城市发展和市场社会服务的意识，一些领导常以个人喜好作为城市建设决策的依据，对影响因素多而复杂的地下空间开发利用方案的制定和优选，造成了决定性的干扰。

如何科学开发利用城市地下空间

　　开发城市地下空间，要统筹协调好地下空间跨城市功能体系和传统空间体系范畴的物质形态关系，以及部门、行业、投资者、使用者等在权属、责任、义务方面的关系。

1.建立和完善地下空间开发的综合评估机制

　　从功能与技术、产业形态、社会公益与环境、经济可行性、投资组合模式、效益分配渠道等多个视角，为大型综合地下空间项目提供科学、全面的决策依据，以及适应未来发展的弹性控制策略。要特别注意以解决城市建设发展中的关键问题为导向，以公共利益和公共设施建设为优先；避免设立为开发而开发的形象工程，避免成为单纯追求经济效益而开发的房地产模式。

2.抓紧建立和完善地上地下空间整体规划制度

　　在今后的城市总体规划、详细规划的修改和修编以及新城新区规划编制中，应当立足于整体地上地下空间的功能、区域、形态等布局，实现地上地下空间一体化规划编制，为地上地下空间的同步实施或兼顾、预留等提供整体指导和控制依据。在规划体系、内容和原则上，要体现地上地下空间一体化、公共空间连通及网络化、基础设施集约和廊道化、平战一体化，建立一个基于地下空间的城市空间形态优化模式。其中，对各层面的规划结果，都应从可持续发展性能、可实施性、经济可行性方面进行综合评估。

3.加强对地下空间重要性和开发利用规律的科学认知

　　要加强新学科建设和科学研究，深入把握地上地下空间个体及整体特性和演化规律。应建立专门的多学科综合研究机构，在高校的建筑、规划、交通、市政等相关学科增设一定课程，加强师资力量，培养一定数量、能驾驭多学科知识和技能的地下空间规划设计与管理高级复合型人才，为推进地上地下空间协调发展，做好骨干人才培养的基础保证。

4.建立和完善地下空间开发利用的综合协调机制与负责机构

　　地下空间开发利用，需要建立综合协调制度，整体协调利益关系的准则、方法和程序，只有通过建立政府牵头、多部门负责、市场及民间参与的专门执行机构，才能实际推动和引导协调机制的运行。在协调原则上，应坚持公益优先，发挥市场积极性并作为推动力量；在职责分配上，政府要负责公益性监管和提供综合服务；在决策机制上，要实行市场推动、专家咨询、部门监管、政府最终决策的制度。

5.通过制度来保障地下空间开发合理性的实现

　　虽然现有法律和政府规章对地下空间资源及其开发利用给出了若干规定，但还缺乏明确相互间关联性的具体条文，这在实际执行中存在理解上多义性和模糊性的问题，不利于管理、协调、投资、规划建设的有序性和整体性效果的实现。对土地、资源、物权、规划、防空等国家法律，应进行根据各自管辖对象和范畴，统筹地下空间开发利用的相关条款内容，并体现在法律实施细则中。地下综合体、管廊等复杂功能设施，应制定专门法律加以规范。