土地流转步履蹒跚 城市资源下乡或侵害农民利益

然而，变化却在悄然发生。记者采访中发现，全国各地推进步伐或快或慢的土地流转实践，已经极大地改变了中国乡村的旧有面貌，农民的生活状态正在发生巨大改变。

不过，各地土地流转都存在不同的问题，土地流转模式也没有可以通吃全国的“万灵药”。土地改革涉及利益的重新划分，因此土地改革不能搞单兵突进，不能简单地推进土地经营权流转，让农民过多承担风险，而应该有系统改革、配套改革并行的思路，让农民平稳成为市民。

记者注意到，近期的一系列政策正在明晰土地改革的新方向，国务院刚刚公布的户籍制度改革意见，打破农业和非农业身份的差别，促进农业人口有序实现市民化，并获得实实在在且持久的利益共享。

新一轮土地改革正在厘清困惑，迈出新的步伐。

被改变的乡村

由于大量村民外出打工，贡米村不得不将撂荒的土地介绍外地老板来承包。村里单一的水稻和油菜种植被土豆、大蒜等经济作物所替代，化肥、农药、除草剂占领了田间地头，而这只是正在改变的乡村的一个缩影

“以前的家乡可不是现在的样子。” 在回乡与记者偶遇的路上，贵州省遵义市郊海龙镇贡米村村民熊堂伟向记者感叹。

熊堂伟所在的海龙镇当地人称“海龙坝”。“坝”在贵州话里的意思是“山间的平地”，人们依山而居，山坳间的平地就是人们赖以生息繁衍种植粮食的土地。

“我小时候，春天坝子里油菜花盛开，漫山遍野，像一块金黄色的毡子铺满大地，好看得很。夏天则是绿油油的稻田，乡亲们戴着草帽弯腰在农田里忙碌。”熊堂伟的家乡在黔北小有名气，出产的稻米特别香而滋润，在古代要上交皇粮，因而叫贡米村。

熊堂伟描述的贡米村景象今天已经不复存在。记者7月初到访满眼所及，贡米村已看不到整块种植水稻的连片土地，坝子上被种植的西瓜、蔬菜、经济林等被分割得七零八落。

“坝子里近十多年种植结构变化很大。以前很单一，春夏种水稻，秋冬种油菜。用水稻田来种树在以前是不可想象的，农民哪舍得用这么好的田地来种树。”贡米村副村长任正文告诉记者，农民外出打工与土地流转改变了贡米村的面貌。

在贡米村，90%的农民家庭都有劳动力在外打工，甚至全家外出打工。外出打工后土地要么撂荒，要么便宜租给其他村民。2000年以来，村委会为了解决土地撂荒问题，开始尝试土地流转，介绍引入外地“老板”来承包撂荒的土地。由于贡米村离遵义城区只有十多分钟的车程，来流转土地的外地人还不少。

于是，村里单一的水稻和油菜种植被土豆、大蒜、香葱、西瓜、专门喂养奶牛的燕麦等经济作物所替代。由于前几年土地流转每亩地一年才两三百元，有些外出打工的农民嫌便宜，索性在自家田地里种上了桂花树等经济林，种上就不用管它，树长到一定粗可以一两百元一棵卖掉。

“农民将靠山的田地种树没什么问题，反而有助于生态环境养护。但是坝子上的良田，应该算基本农田，用来种树就太可惜了。还有的外地老板承包好的土地来搞观赏林木育苗，很伤土地肥力，复耕肯定会减产。”任正文有些心疼被用来种树的良田。

他还告诉记者，留在村里继续务农的村民“干活”也不像以前了。以前家家都养猪养牛，积农家肥，用牛犁地，人工锄草，现在则是普遍使用化肥、农药、除草剂。耕地用农用机械，猪牛养得也少了。“老实说，同样的土地，种的大米没以前香了，大棚菜吃起来没菜味，吃斤猪肉还得到集镇上去称。”

今年四十多岁的熊堂伟外出打工已经有十多年，自留地给他哥种着，他自己以前修的砖房大门紧锁，已年久失修。他在城里打工，看护寺庙、送水工、物流打包等都做过，现在遵义城里已经买了两套房，儿子在省城贵阳读大学。他感叹道：“农村的土地，我和儿子肯定是不会再种了。但房子和田地还得保留着，万一城里混不下去，我就把城里房子租出去，人回乡下养老。”

贡米村只是中国广大正在改变的乡村的一个缩影。

在全国土地流转大县福建沙县，记者在南霞、南阳（楼盘）这样离县城超过10公里以上的乡镇看到，只有离村落近、土地平整的良好的田地有人在耕种，多数偏僻乡镇的山垄地都荒着，杂草丛生；山里以前被村民精心种植的桔子林、柿子林，长期无人管理，果实成熟了也没有人摘。

探索步履蹒跚

五年前，一个山东老板以每亩每年800元的租金，在贡米村流转了200亩土地种植大葱，准备大干一场。而仅仅三年，他就耗完自己300万元本钱，在一个漆黑的晚上背包离开

赵宜盛是重庆庆业爱农生态农业有限公司股东之一。2007年10月底，他以每亩每年1000斤稻谷的价格，租下了重庆九龙坡区千秋村的4500亩土地，满怀信心地开始了他所称的“土地整理+产业重组+制度创新”的综合改革试验。作为重庆城乡统筹改革示范区里的农地改革试点项目，他的公司在千秋村已投入近一个亿。

现在，他有些焦头烂额，千秋村项目正陷入一场投资方与村民及地方政府的纠纷之中，极有可能对簿公堂。赵宜胜从清华大学社会学系硕士毕业，在开始他的“田园梦”之前，他是重庆一家房地产顾问公司的总裁。

他当初的目标是建设“示范农业、总部农业和休闲农业”三位一体的生态农业园，探索“农村社区化、农业产业化和农民集体化”的农村发展改革探索之路。

然而，这个当初被投资方、政府和村民均给予厚望的项目，7年之后陷入进退两难之中：为流转的村民修建的楼房因为多种原因没有村民入住；四千多亩土地只有十分之一的土地种上了收益更高的良品葡萄，大多数土地还是荒着；此前支持项目的政府官员的更迭，加上预期的政策突破与金融贷款扶持都未如愿，投资方已经陷入资金困境，无法全额支付每年的土地流转租金。赵宜胜本人则已砸进去了自己重庆市区的三套房子，以前的座驾是奔驰，现在已换成一辆国产二手面包车。

赵宜胜的千秋村项目曾希望获得两大政策突破点：第一是以流转出来的土地为抵押进行贷款；第二是在承包地和农村建设用地上盖商业建筑，他的规划是“稻田里的酒店”，这个项目还获得一家英国投资公司的意向。到现在，第一项虽然十八届三中全会政策文件明确支持，但各地还处于试点阶段，赵宜胜至今没有盼来贷款；第二项是现行土地管理制度明令禁止的，是一条不能突破的红线。

“我的亲身体会是，新农村建设和城市资源下乡面临的基本矛盾，是城乡一体化的发展要求与城乡二元化的制度现实之间的矛盾。”赵宜胜告诉记者，在城乡二元结构条件下建立的政策法规是一个自上而下的严格体系，在改革缺乏顶层设计的情况下，处于基层的探索试验无法打破“上位法”的至高无上的权威，造成了“依靠现有政策去改革现有政策”的悖论，使得试点项目举步维艰。

几乎同样的案例也发生在贡米村。五年前，被贡米村村民称为 “周百万”的一个山东老板以每亩每年800元的租金，在贡米村流转了200亩土地种植大葱，准备大干一场。由于土壤适配性，生葱价格起伏大，高温天运输易腐烂等原因，加上政府曾经承诺的农产品(000061，股吧)种植财政补贴迟迟没有到位，他在三年耗完自己300万元本钱后，在一个漆黑的晚上离开贡米村背包回了山东。村里只好将他本来签订了10年流转协议的土地重新找“婆家”，有的土地还重新分还给了村民。

除了个人和企业下乡流转土地进行农业经营遭遇重重挑战外，另一项在国内引起极大关注的土地流转方式——土地流转信托，尽管成功与否现在还难下断言，但多数项目在实施也遇到的不少困难。

去年10月，中信信托成立名为“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”的国内首单土地流转信托，随后，多家信托公司在江苏、湖北湖南等地类似的土地流转信托计划。

土地流转信托的一头是农民土地承包权由政府集中后委托给中信信托，另一头是信托公司发行资金信托项目从市场融资来支付土地重新整理及开发过程中的费用。

“这种信托形式远比房地产信托单纯的资金信托要复杂，也暗示着更高的成本与风险。”一位信托专家表示，土地流转信托实施起来有三个难题：土地财产权的集中问题；农业的低收益如何解决参与各方的回报要求；农业是高风险低收益的行业，各类风险如何化解。

记者采访中了解到，今年以来，全国多处土地流转信托项目，均传出遭遇耕地性质限制和资金瓶颈以及土地确权难题，进展并不顺利。有的项目连信托公司的资金都还未到位。

冒进改革之忧

没有制度规范的城市资源下乡参与土地流转容易带来两个问题：一是城市资源下乡可能给农村空间发展和资源保护带来灾难性破坏；二是在农民持续增收机制未能与城市资源下乡同步建立的情况下，城市资源下乡可能会侵害农民利益

今年4月，两位经济学家华生与周其仁，就中国的土地制度改革和小产权合法化的问题，展开了一场争论，双方多篇文章往来，争论颇为激烈。

在“土地配置靠规划还是市场”这一比较核心的争论上，周其仁主张坚持用市场机制来配置城乡的土地与空间资源。他认为，要市场起作用，就要清楚地界定各方分立的权利，包括政府为了公共利益征购土地物业的权利，以及恰当抽取税收的权利。但无论是征购还是抽税，发挥市场价格机制都应是基础和前提。

华生则主张政府要有强制力的城乡规划。“当然规划本身要以市场为前提和基础，但规划再民主再科学，也是根据民主或集中的政治决策程序而不是按产权人的市场交易规则运行的。”

尽管对中国现行土地制度改革各持己见，但双方至少在一个问题上的认识是统一的：现行土地管理制度造成的“城乡土地价差问题”必须要解决。按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易。由于征地补偿按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，导致农村集体经济组织成员无法分享其间的土地增值收益。

作为重庆九龙坡区千秋项目的带头人，赵宜胜同时还担任重庆渝蓉城乡发展研究院的理事长。他认为，没有制度规范的城市资源下乡参与土地流转容易带来两个问题：一是在现行的政策法规体系缺乏对农村区域的有效覆盖的条件下，城市资源下乡可能给农村空间发展和资源保护（尤其是耕地保护）带来灾难性破坏；二是在农民持续增收机制未能与城市资源下乡同步建立的情况下，城市资源下乡可能会侵害农民利益、激化社会矛盾。

贡米村副村长任正文也告诉记者，外来资本进入农村流转土地，有很多“老板”醉翁之意不在酒：有的土地流转过来就让它荒着，坐等土地升值；有的提前知道了政府城市规划，先圈地等待政府高价征地；还有的打擦边球，乱搭乱建，进行农业产业化经营是假，变相搞房地产开发是真。

“真正搞农业经营的，如果没有政府扶持政策，财政补贴和贷款支持，搞成功赚钱很难。”在他看来，农村土地集中流转，如果被钻了空子，农民非但当不上股民、市民，领不到工资，反而变成失地农民。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田则提醒，随着农村土地承包经营权流转规模日益增大，要警惕我国耕地用于种粮的面积“非粮化”的趋势。

“很多发展中国家的粮食生产都存在着一种”新功能剪刀差“现象，也就是种植粮食与经济作物的收入差距越来越大，农民种粮与出外打工的收益差距也越来越大，粮价上涨的速度赶不上农资价格上涨的速度。”郑风田表示，种粮经济效益越来越低，就为在流转土地上的各种违法行为提供了强大动机。国家层面和各地政府必须划定基本农田范围，并严禁基本农田土地流转后进行“非粮”种植和开发。

打破身份枷锁

“将来的农民是种植业职业，而不是身份。”着名经济学家厉以宁在描绘中国经济改革前景时曾特别强调。近期，国务院公布的户籍制度改革意见提出，打破农业和非农业身份的差别，促进农业人口有序实现市民化

记者在实地采访与调研中感受到，一方面，正如中央农村工作领导小组副组长兼办公室主任陈希文所言，“农村土地制度改革牵涉面广，在体制方面触及的层次深，改革会对整个农村的经济社会制度产生非常深刻和长远的影响”；但另一方面，随着农村人口结构的变化以及提高我国农业生产效率的要求，农村土地流转趋势事实上已经不可阻遏，农村土地制度改革势在必行。

在清华大学教授崔之元看来，家庭联产承包责任制克服了改革开放前人民公社所形成的“公地悲剧”，但随着生产力的发展和时代的变迁，这种一家一户为经营单位的模式又反过来形成一种“反公地悲剧”，妨碍了资源的有效配置。土地制度改革应该朝着有利于发展、共建共享、共同富裕方向进行。

赵宜胜也指出，土地制度改革之所以如此纠结，土地在农民身上承担了最后的社会保障的功能。农民普遍想法是如果在城里干不动了，宅基地和土地，是回到乡下后一份最终的保障和依靠。“如果进城打工的农民获得了城市居民现有社会保障，土地改革的难题也就迎刃而解了。”

着名经济学家厉以宁在描绘中国经济改革前景时，特别强调中国要实现城乡居民身份无差距，要努力城乡缩小社会保障差距，逐渐走向一体化。“将来的农民是种植业职业，而不是身份。”厉以宁认为。

“土地改革涉及利益的重新划分，是改革向深度推进必然会遇到的‘硬骨头’，土地改革不能搞单兵突进，不能简单地推进土地经营权流转，让农民过多承担风险，而应该有系统改革、配套改革并行的思路，让农民平稳成为市民。目前推进的缓慢，是改革配套没跟上，不健全，不完整。”中国社科院一位长期研究土地问题的学者表示。

记者注意到，近期的一系列政策正在明晰土地改革的新方向，国务院刚刚公布的户籍制度改革意见提出，打破农业和非农业身份的差别，促进农业人口有序实现市民化，并获得实实在在且持久的利益共享。

与此同时，国土资源部近日明确将“征地制度改革”、“农村经营性集体建设用地入市”、“宅基地改革”三个领域，作为土地改革的“新秩序”。紧接着，8月10日，国土部明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证纳入不动产统一登记制度的实施进程，强调要为建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础。

此举让农民在未来有望成为土改的利益分享者，在土地改革的利益博弈中获得更加公平地位，使得土地改革能够平稳推进。