国有林区改革的关键抓手是区域产业转型
04.05.2015 13:13
本文来源: 林业大学
国有林场、国有林区是我国生态修复和建设的重要力量和基地，是维护国家生态安全最重要的基础设施，推动国有林场、林区由以木材生产为主向以生态建设为主的战略转变，确保国有林场、林区持续稳定发挥生态效益，既是形势发展的迫切需要，也是建设生态文明的必然要求。新的改革方案和指导意见无疑为国有林场、国有林区未来发展指明了方向。
尽管国有林场、国有林区改革势在必行、迫在眉睫，但由于改革直接关系到国家最为宝贵的生态资源能否永续利用，关系到我们赖以生存的生态环境能否可持续发展，其过程必定复杂而艰难。所以，此次推进国有林场和国有林区改革就是要围绕保护生态的目标，以保护森林提供生态服务为主，建立保护和发展森林资源、改善生态和民生、增强林业发展活力的林场林区新体制，同时解决好定员定编、人员分流、长期债务等历史遗留问题。可以说这是一场涉及政府、企事业、职工三者利益的深刻变革，更是一场改革“及时雨”，具有十分重要的意义。
今天，《生态·话题》针对国有林场和国有林区改革的热点问题推出系列评论，敬请关注。
这次《国有林区改革指导意见》的出台，充分彰显了新一届中央领导集体把林业工作放到更加突出的位置，深入实施生态建设为主林业发展战略的决心。改革的总体目标是理顺国有林区体制、完善国有林场机制、改善林区职工民生、加强国有林区生态保障能力。这个目标对国有林区的功能定位是科学准确的，也是符合世界国有林功能定位大潮的，是我国全面发展生态文明和建设小康社会的必然要求。这个目标也是国有林区多年的改革探索一直追求但始终没能充分实现的目标，理论界和管理部门认为关键的制约因素，是国有林区的体制机制不顺，改革的重点始终围绕体制机制进行。这个改革重点方向的把握没有错，但为什么多年的改革努力就是没能把体制和机制调整过来，主要的阻力和困难在哪里？这是一个值得深入思考的问题。
体制和机制改革的关键困难，其实在于国有林区的经济基础尚未建立林区发展战略转型所必须的自我发展能力。林区长期以来依靠单一的木材经济支撑区域的经济社会发展，经济结构高度单一，没有形成木材经济以外的支柱产业。围绕生态林业发展战略进行的调减和停止天然林资源的采伐，推进国有林区政企分开，就遇到了林区民生和地方政府财政来源下降和中断的问题。国有林区由于历史的原因，形成了高度政企合一的体制，地方社会是依附森工企业发展形成的，是森工企业的附属组成部分。大部分国有林区都是先有了森林资源开发，然后才逐步形成的地方行政建制。地方政府的运行主要也是依靠企业供养，没有独立的财政体系。如果林区木材产业保持高水平的产出规模，企业由原来直接承担地方政府社会职能的支出，改为以税收的形式承担，政企分开是有可能推进的。但天保工程实施之前，国有林区已出现了普遍的可采资源危机，天保工程启动之后，有关政策逐步调减直至最近全面停止商品性森林采伐，而国有林区至今仍然没有形成其他的替代支柱产业，就使得体制和机制改革面临着严峻的现实困难。在这种形势下，政企分开后，企业经济生产萎缩，没有能力向政府交纳税费，政府没有财政收入来源，无力支撑地方社会事业的运行；而企业产生的大量富余职工又需要地方政府负担，进一步加剧了地方财政的困境，改革由此陷入了两难境地。如果在这种形势下，要继续推进政企分开的体制改革，就只能由中央或省级财政承担改革成本。这就不仅是改革的决心大小问题，更是国家财政的长期承受能力问题。此外，这样也存在国有林区有关人力资源和其他资源经济利用效率的损失。
破解国有林区体制和机制改革的困局应该从同步实施体制改革和培育国有林区的替代支柱产业入手，通过从国家层面统筹国有林区和我国整体社会经济发展，积极推进国有林区的产业结构调整和转型发展，不能仅就国有林区谈改革和调整发展。这次中央出台的《意见》确实也把积极推进国有林区产业转型列为改革的政策支持体系之一，说明改革决策层面已经充分认识到了改革困境所在。但在贯彻落实这项政策时，以下几点值得重点关注：
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一要从更大的视野考虑国有林区的产业转型问题。国有林区的问题不仅是一个局部区域经济问题，其形成是我国特殊历史阶段为了国家整体利益进行经济布局的结果，更是关乎我国未来生态文明发展战略目标实现的全局问题。
二要从国家区域经济统筹协调发展的角度推进国有林区的产业转型。国有林区当前的状况从某种意义上也可说是我国区域经济不平衡发展政策的一个结果。改革开放以来，我国一直实施的区域经济不平衡发展策略，即允许一部分和一部分地区先富起来的政策。在这种政策引导下，综合经济区位更具有优势的东部沿海地区率先快速发展，并取得了显著成就；而包括很多国有林区在内的中西部地区则被置于国家的后发战略规划之中，为东部地区发展提供资源和生态支撑作用。当前，东部发达地区普遍面临着区域生态经济承载能力接近或达到极限，劳动力、土地资源紧张，自身也面临着产业向外扩散的巨大压力。因此，国有林区的产业转型应抓住我国区域经济梯度转移发展的大好机遇，从承接东部地区产业转移的角度，配合国家政策引导，积极引导东部地区与国有林区生态发展定位相一致的绿色产业、劳动力密集型产业和高新技术产业，尤其以良好生态环境作为重要生产条件的高新技术产业，在这方面国有林区具有得天独厚的优越条件。产业转移的配套保障政策条件要充分研究拟吸引承接转移产业的综合要件，重点补强国有林区当前欠缺的要素，做到把有关产业引得进，还要留得住！
三要重点加大国有林区产业转型发展所需基础设施条件的政策支持力度。我国国有林区目前交通、通讯、水电网络整体比较落后，等级低，容量小，距现代经济发展信息传递、物流运输、人员往来的效率和规模要求有很大差距。国家应该重点加强对国有林区目前初具规模的中心城市快速干线道路网络建设，把有关中心城市纳入高速铁路、公路和航空运输网络覆盖范围之内，结合工业园区的建设，扩充骨干通讯水电网络设施建设。要把承接转移产业的硬件和软件条件同步完善，提高对东部地区转移扩散产业的吸引力。
四要正确认识林区特色经济和支柱产业培育的关系。《意见》中提出了国有林区要大力发展特色经济林、森林旅游、野生动植物繁育等绿色低碳产业。这个思路是非常正确的，但能否成为区域的支柱产业值得进一步探讨。这些经济业态一方面对资源的独特性具有很高的要求，不适宜作为普遍的产业发展方向；另一方面，这类资源往往比较分散，单位产品的价值密度不高，原材料归集运输成本较高，同时受自然生态系统承载能力的严格限制，实施产业化发展规模上会受到一定的限制。过去国有林区依赖价值密度较高、规模化生产比较容易的木材经济都没能实现的发展目标，依赖这些传统上的林副业要实现区域经济社会的发展目标恐怕也存在较大的困难。更为有效的路径还是应该依托国有林区的中心城镇，在国家层面统筹区域平衡发展策略支持下，合理选择承接东部地区转移产业基础上，把林区深处的众多人口吸引集中起来，以区域中心城市的发展带动整个林区的转型发展，同时把有关的林下特色经济作为辅助产业，起到增加就业岗位，提高林区群众收入的支持作用。（wp） 来源：中国绿色时报作者：贺超
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