国有林区产业转型如何统筹十大关系？
12.05.2017 02:02
本文来源: 林业网
国有林区产业转型是一项复杂的系统工程，涉及林区政府、林业企业、职工和居民等诸多利益主体的利益关系调整。在国有林区产业转型过程中，也必然会碰到各种矛盾，矛盾创造了改革、调整与持续发展的机遇。因此，有必要统筹处理好以下十大矛盾关系。
处理好林木产业与非林木产业的关系
全面停止天然林商业性采伐，是继天保工程之后，国家林业建设的又一重大举措。停伐打破了国有林区以木为主的传统经济体系，部分职工面临转岗分流。发展非林非木产业，是林区积极谋划接续替代产业而进行的“再创业”。非林木产业仍然需要以森林资源为依托，只是由林木直接利用转化为林下资源利用或森林景观利用，如发展林下种植养殖产业和森林旅游、森林休闲养生产业等。处理好林木产业和非林木产业的关系，必须充分考虑资源的承载能力。要以林业资源的培育和修复为主体，搞好林木育种育苗、造林更新，加大经营和管护力度，让森林资源的恢复性增长带动非林木产业潜力的挖掘。以林菌产业为例，抚育伐剩余物的清捡利用，既有利于消除森林防火隐患，也有利于保障林菌发展的原料需求，但若借清捡之名行砍伐之实，则会偏离促进森林资源保护的初衷。
处理好国有经济进与退的关系
过去，东北地区的森工企业形成政、企、事一体的发展格局。改革开放以后，国有林区产权虚置、经营机制固化、管理体系不畅的内在痼疾凸显，集中表现为效率低下等问题。不仅是国有林区，近年来，东北整体经济下行趋势明显，经济增速断崖式迫降。林区在新兴产业的发展中，引进社会资本，发展民营经济，转变国有经济全包代管的发展模式，更能适应森林旅游、森林食品、森林药业等接续产业的发展特性。例如吉林森工已经上市，市场化趋势已有初步成就。但在国有林区的森林保护产业经济方面，国有经济要当仁不让，主动进入或增强，大力发展森林管护、养护和保护产业。因此，国有林区要协调处理好国有林业经济的进退关系，有所为有所不为，该为则为，该退则退。
处理好森林资源保护与利用的关系
森林资源的保护和利用是相辅相成、相互促进的，只有树立绿水青山与金山银山的辩证统一观，实现合理开发和有序利用，才能将资源和生态优势转化为经济优势。首先要把发展森林保护产业改善生态放在林业建设的首要地位，建设能够保障东北甚至华北地区经济和社会可持续发展的生态屏障。其次，要发展多种林产品精深加工业、森林食品饮品、森林生物制药、林下种植养殖、森林休闲康养等多种涉林产业，将调整产业结构、构建绿色产业体系作为振兴林区经济的抓手。从辩证的角度来看，保护是为了更好地实现森林资源的持续利用，合理的利用也可以更好地促进森林资源保护。
处理好林区改革、产业转型、经济发展与社会稳定的关系
林区改革是动力，产业转型是抓手，经济发展是目的，社会稳定是前提。改革必定会触动各方利益，采取渐进式改革的道路，保存量促增量，这是对我国改革实践近40年来经验的深刻总结之一。二期天保工程的实施不再采取一次性买断的做法，而是增加森林抚育与管护面积，尽量安置富余职工，维护社会稳定。全面停止天然林商业性采伐后，中央财政加大对森林管护、人工造林、中幼龄林抚育和森林改造培育的支持力度，同时注重推进产业转型，确保职工顺利转岗就业。人的智慧与劳动是一切财富创造的源泉，国有林区要创新资源利用方式，赋予职工“自谋富贵”的灵活性和主动性。要充分考虑到国有林区职工和居民的持续发展诉求，通过林区各项改革，理顺各项生产关系，充分发挥市场机制作用，适当适时出台相应的支持政策促进转型产业、接续产业或替代产业的持续发展。
处理好长期与短期的关系
国有林区产业转型要以短养长。短期来看，积极争取国家准许清捡抚育伐剩余物，解决林菌及林产工业的原料缺口，利用林下经济投资周期短、收益回报快的优势，将其作为林木产业断裂后的过渡性支撑。但长期来看，林业如果变成养殖业、畜牧业的附属部门，也无法做到实质意义上的天然林保护。所以，新知识的获取、新兴生物质产品的研发、森林食品的深加工、森林旅游业的培育，对于林区未来发展极为关键。要争取国家相关配套资金，积极进行新兴生物技术的研发与创新，优化提升森林食品产业链条；把握旅游疗养产业的市场需求，统筹景观规划与基础设施建设。随着城镇化发展过程中林区人口向中心地区的集聚，越快让更多的人转移到高新技术产业及服务行业中，就越有利于森林资源由林木、林下利用阶段向生态系统价值服务阶段跃升。
处理好林业系统和非林系统的关系
国有林区在产业转型过程中，涉及与内外部非林系统的诸多关系协调。国有林区森林面积广阔，与地方林业、农垦、采矿部门等非林系统地域上互有交织。因此，有必要打破部门利益和区域分割，积极开展和非林系统的合作，国有林业系统、地方林业系统和地方非林系统共建火灾、病虫害的联防联控机制，统筹合作加强森林资源保护，为产业转型发展创造良好的资源条件和生态环境。对于林业和农业、牧业的产业发展用地之争，要综合考虑历史和现实因素，与相关部门建立规划沟通机制，标注争议、重叠地块，妥善处理产业发展过程中引发的相关争议。在产业转型过程中，也涉及与非林系统的产业分离、承接和融合事宜，因此，要协调处理好林业系统和非林系统的关系，实现和谐共处，协调发展，积极推动林业产业与非林产业融合发展，合力促进国有林区产业转型，共同维护国有林区的生态安全和产业发展。
处理好企业、市场与政府的关系
长期以来，森工企业在国有林区产业发展中扮演主体地位，采取全包代管的发展模式，容易滋养靠资源、等政策的思维惰性。因此，企业、政府和市场的职能需要明确划分已成必然之势，当前不少森工企业所辖部分产业已经剥离出去，交由地方管理，企业的生产要素主要通过市场机制配置。对于改制条件暂不具备的林业局要先行实行内部分离，厘清森林资源管理、产业发展职能、社会事业各项职能，最终形成“各行其是”、灵活有效的林区政治经济体系。政府负责制定标准制度，维护市场环境，吸引社会资本，培育新型发展主体，为企业提供服务。而企业接受政府的规制与服务，履行纳税义务，即政府着重市场宏观调控和微观行为规范，实行由市场有效配置的自由企业制度。
处理好林区共性与差异的关系
国有林区各森工企业发展历程相似，体制和主营业务存在一些共性，但在资源禀赋、管理机制、地域环境等方面具有较多的差异，政策制定需要灵活处理。比如，大兴安岭林业集团将资源管起来，走集团化发展道路，龙江森工则“筑巢引凤，以资源换市场”，主抓招商引资工作。各森工企业在产业转型的成效上表现不一，面临的历史欠账和当前发展机遇也不尽相同。国有林区改革和林业产业的转型升级，要处理好林区共性和差异的关系，坚持因地制宜、分区施策的原则，在兼顾共性需求和合理差异诉求的基础上，通过适度差异的改革策略实现国有林区的科学有效治理。
处理林区历史与现实的关系
国有林区在建设初期，采取边生产边建设、先生产后建设的开发方针，因而社会民生发展较为滞后。历史原因导致的现实问题主要包括职工社会保障不完备、森工企业历史债务积欠以及基础设施相对落后。如在开展棚户区改造项目和社会保障体系改革过程中，由于各种主客观原因使得各大森工企业均形成一定额度的债务，各森工企业无力偿还，在接续产业的发展道路上可谓负重前行。当前林区的基础设施建设也较为滞后，营林道路等生产服务类设施和供电供热等生活服务类设施落后。因此，要综合考虑各大林区历史特性和现实处境，分类化解国有林区金融机构债务，予以豁免或停息挂账处理。建立解决历史遗留问题的长效机制，避免问题交织、积重难返，而错过发展新兴产业的有利时机。
处理好国有林区产业改革与其他改革的关系
国有林区产业改革和其他国企的改革有共性，同样面临管理体制不完善、民生问题较为突出的问题。“经济要发展，生态是基础；东北要振兴，林草需先行”，国有林区应借鉴其他国企改革的成功经验，借助东北地区推进市场化进程、进行体制改革的契机，充分利用国家新一轮东北振兴规划，争取相关配套支持，形成政策合力，为老工业基地的再次腾飞作出贡献。此外，在国有林区产业转型、政企分开等一系列改革过程中，如何与国家战略规划、农村改革、土地改革、国家机构改革、人事和社会保障体系改革等国家一系列相关改革举措相衔接，还需要进一步加以统筹考虑。
改革必然会遇到各种各样的困难，但只要坚定改革发展信心，积极行动探索，在实践中辩证地处理好这些矛盾关系，必能构建起一个结构合理、充满活力、高效发达的新型国有林区产业体系。（第一作者柯水发系中国人民大学农业与农村发展学院副教授）
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12.05.2017 02:02