国家公园建设之“两会三人谈”

      　国家公园该建，但由谁来建、由谁来管？
　　
　　十八届三中全会提出“建立国家公园体制”以来，相关部委和地方政府均有行动。2015年1月，国家发改委会同13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》，选定9个省（市）的北京八达岭、吉林长白山、黑龙江伊春、浙江开化、福建武夷山、湖北神农架、湖南城步、云南普达措、青海三江源作为国家公园体制试点区。目前，试点实施方案通过了第一轮评审及审查。
　　
　　2016年1月26日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议，研究森林生态安全工作，强调要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。
　　
　　两会期间，全国政协委员、中国工程院院士尹伟伦，全国人大代表、湖南省林业厅厅长邓三龙，全国人大代表、山东原山林场党委书记孙建博纷纷提交提案和议案，其中邓三龙是连续第二年提交议案，为国家公园建设和管理建言献策。
　　
　　国家公园建设重在保护生态系统
　　
　　尹伟伦说，国家公园是国家为了保护重要的自然生态系统及其景观和文化资源而特别划定并管理的保护地，具有保护、科研、教育、游憩和社区发展等功能，是实现资源有效保护和合理利用的特定区域。国家公园不是一般的供人游憩的公园。它是保护地的重要类型，以保护生态系统和自然生态过程、维持生物多样性为主要目的。
　　
　　尹伟伦、邓三龙同时强调，建立国家公园体制，必须按照中央指引的方向，坚定不移地坚持“保护自然生态为第一要义”的建设宗旨。
　　
　　孙建博则说，十八届三中全会提出建立国家公园体制，向全社会传递了一个共识：要欣赏、使用，但不能破坏生态系统，大家都要来保护生态环境。对于特定生态系统、物种和景观，都应建立国家公园。
　　
　　国家公园建设试点显现诸多问题
　　
　　尹伟伦指出，试点方案编制水平参差不齐。总体上讲，多数试点单位选址的基本生态系统破碎化比较严重，有人为拼凑之感，甚至个别选址以历史建筑古迹为主，旅游开发难以控制，缺乏自然动植物生态系统的完整性，更不可能保证动植物的完整生态过程。
　　
　　尹伟伦建议，要尽快明确国家公园管理体制，克服试点区多样化的利益诉求。目前，由于国家层面的顶层设计尚未出台，国家公园由谁来管理、怎么管理等问题皆不明确。尤其是国家公园的政策、机构、资金投入等机制不够明朗，各试点省份在试点实施方案编制的过程中，涉及的利益相关方较多，使得管理体制不知如何规范，导致评审和试点工作也难以把握。
　　
　　邓三龙指出，试点最突出的问题是国家公园管理体制不明确，顶层设计缺失，缺少业务部门的专业指导和深度参与，试点区利益诉求多样，试点推进缓慢。国家公园归谁所有、由谁来建、由谁来管等诸多问题更是直接困扰着试点工作的开展。
　　
　　林业可作为国家公园主管部门
　　
　　尹传伦说，在探索及建设实施过程中，既要借鉴国际上国家公园建设管理理念，又要深入总结我国自然保护的优秀经验，探索具有中国特色、符合我国国情的国家公园建设之路。
　　
　　邓三龙提出，林业部门在国家公园建设方面拥有资源、产权和体制优势，且试点经验丰富、保护机构健全，应尽快建立以林业部门为主管部门的国家公园管理体制。
　　
　　邓三龙介绍，国际上，国家公园体制从国家管理层面主要有两种类型：一种是单独设立国家公园管理局，另一种是在林业等专业部门设立国家公园管理局。“根据国际经验及国内实际情况，我国在林业部门建立国家公园管理机构最具优势、成本最低。”邓三龙说。
　　
　　邓三龙强调，目前，林业部门已建立6300多个自然保护区、森林公园、湿地公园、沙漠公园，数量、面积占全国保护地总数的90%以上，面积占国土面积的15.2%，产权归国家和地方政府所有。自1996年起，云南省林业部门开始探索国家公园建设，2006年建立我国大陆的第一个国家公园––香格里拉普达措国家公园。2008年，国家林业局将云南省作为国家公园建设试点省，以具备条件的自然保护区为依托，目前已建立12个国家公园，为我国国家公园建设积累了很多可借鉴经验。《云南省国家公园管理条例》成功出台，2016年1月1日施行，系我国大陆首部国家公园地方立法。经过60多年的发展，林业部门已建立起完整的自然保护地管理机构和执法队伍，在林业部门设立国家公园管理机构成本最低。如果单独再从上到下设立一套国家公园管理体系，至少要比现在增加一倍的成本，与我国精简机构、提高效能的改革方向不相符。
　　
　　孙建博指出，我国拥有46.5亿亩林地、8亿亩湿地、39亿亩荒漠化土地。鉴于用于建设国家公园的主要资源（例如森林、湿地、荒漠、野生动植物等）由林业部门管理，建议以林业部门为基础构建国家公园管理体制，建立一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理制度，加快推进国家公园建设。