北京首试财政支出政策绩效评价
26.01.2016 19:54
本文来源: 财政局
记者杨光
2016-01-23 来源：中国财经报
近年来，北京市财政局借助第三方评估评价机构的力量，逐步扩大绩效评价范围，评价对象从一般项目、大额专项扩大到部门整体支出。随着预算绩效管理改革步入“深水区”，对财政支出政策的绩效评价呼之欲出。2015年，北京市财政局与第三方评估机构——北京金凯伟业咨询有限公司联手，以北京市平原造林工程财政支出政策绩效评价为切入点，探索并初步形成适用于财政支出政策绩效评价的思路和方法。
探索一：政策评价维度是否沿用“3E”原则
项目绩效评价一般遵循“3E”评价原则，从经济性、效率性、效益性三个维度进行评价，评价政策的维度是沿用“3E”还是另有突破？这是探索过程中的第一个难点。
北京市财政局副局长韩杰指出，财政支出政策绩效评价是预算绩效管理改革向纵深发展的必然要求，是财政管理改革的重要支撑和有效途径，是积极响应财政部对地方财政部门要求的重要举措，一定要以前瞻性思维，把握重点，纵深切入，直抵核心，讲求绩效，最终形成北京市财政支出政策绩效评价的制度和流程管理体系，高标准构建财政政策绩效评价指标体系框架。
“政策评价的内容不应只局限于执行，还应关注顶层设计，关注评价前期决策是否得当，后续效益能否持续发挥。”北京市财政局绩效考评中心副主任王罡说。
北京市财政局与第三方机构及绩效评价专家共同梳理了政策绩效评价的重点关注内容。评价工作组综合专家、财政部门意见，结合政策评价自身特点，构建出了基于“五性维度”的绩效评价框架，主要包括政策相关性、政策效率性、政策效益性、政策公平性以及政策效果可持续性，涵盖了政策决策与执行的全过程。
在这一评价框架中，政策公平性最具政策绩效评价特色，它衡量了政策对于资源配置、利益协调的合理程度。以北京市平原造林工程财政支出政策综合绩效评定为例，该评价结论为“较有效”：该项政策的制度及职能相关程度较高，政策执行效率较高，政策效果的可持续性较强。但政策各年度资金分配的标准不够一致，影响到政策实施的公平性；由于林业效用发挥存在滞后性的特点，政策效益未能完全体现。
政策公平性评价既考虑到政策资金分配的公平性，即“付出的怎么样”，又考虑到政策效益普惠性，即“得到的怎么样”，是对政策支出公平与受益公平的全面评价。
从“五性维度”可以看出，政策绩效评价不仅要评价政策执行方做得如何，还要评价政策决策层设计得如何。以往开展绩效评价的思路往往局限于项目本身的单一层面。政策绩效评价如果沿用此思路，就会忽略对政策本身科学合理性的评判，也无法从更高层次寻求问题的解决方案。为此，金凯伟业咨询有限公司尝试从政策、政策分解任务、政策与政策分解任务对接三个层面进行评价：在政策层面，重点评价北京市级平原造林总指挥部的顶层政策设计是否科学，在政策分解任务层面，重点评价14个区县造林任务的执行是否有力，在政策与政策分解任务对接层面，重点评价市级与区县的对接是否有效。
多层面开展政策绩效评价突破了项目单一层面绩效评价的局限，这对于北京市绩效评价工作来说是一次质的改变。
探索二：专家能否说了算
以往的项目绩效评价一般由专家起主导作用，评分标准的确定在很大程度上取决于专家的专业经验。不少被评价单位对于这种方法提出过质疑：“评价专家研究领域差异较大，评分时主观性强，而且不同项目评价专家不同，这样的评价结果怎么能横向比较呢？”
“专家意见就是评价标准，这是评价方式上的误区。”王罡对很多第三方机构过度依赖专家的做法并不认同。而如何建立科学合理的绩效评价指标体系，一直是绩效评价工作的难点。
本次政策绩效评价试点尝试突破专家评价法的瓶颈，通过对53个末级指标分别设立标杆值，以此为基准进行指标评分，使评价结论更具客观性，评价过程更具操作性。例如，在对政策执行效果中的平原地区森林覆盖率提高程度指标进行评分时，第三方机构根据收集林业数据及通用标准，确定该指标的计算方式为“（市级检查验收合格自查上报面积÷北京市平原地区总面积）*100%”；根据被评价单位当初设立的目标，将“北京市平原地区森林覆盖率提升10%”设为标杆值，达到10%，该项指标得满分，每降低0.2%则扣掉5%的权重分。对于定性评价类型的指标，第三方机构也力求影响因素分解，力求以是非判断的形式减少主观因素干扰。
用数据说话，以标准评分，将标杆值作为绩效达标线，这样的绩效评价方式才更能让委托方放心，让被评价方信服。
绩效评价指标、标杆值、评分标准是政策评价指标体系的重要构成要素。经得起推敲的指标体系内容才是政策绩效评价科学性的重要保障。本次试点工作引入了绩效评价指标体系论证机制，多次召开由市财政局、金凯伟业咨询有限公司、绩效评价专家共同参与的论证会，对指标体系中的各项指标设立、标杆值及评分标准进行逐项论证。例如，国家林业局调查规划设计院的王宏伟提出：“在对林木栽种评价时，需要关注的一个重点是实际种植与当初的规划是否一致，了解种植地块、种植品种是否发生调整，并且要了解发生变化的原因。”为此，指标体系中增加了“工程分解任务调整程序的合法合规性”以及“工程分解任务产出与规划效果的一致性”两个重要指标。试点评价指标体系内容就是在这样一次次讨论会中，经历着设立、论证、优化的螺旋式完善过程。
探索三：如何用数据说话
政策绩效评价要用数据说话，如何全面收集、有效甄选、深入分析数据是绩效评价客观公正的关键。在试点评价中，北京市财政局逐步探索出一套数据采集、审查的规范化流程。
数据采集，主要运用文案调查、实地调研和问卷调查相结合的方法。在对过程控制、目标达成等指标进行评价时，采用文案调查和实地调研的方法，对区县落实情况数据进行收集，共获取14个区县填写的原始数据56份；对朝阳、海淀、通州、大兴4个区县进行实地调研，征求相关部门意见，并收集《关键信息填报表》《政策产出汇总表》《政策目标分解落实表》和《预算执行对照表》等数据。在对服务对象满意度指标进行评价时，采用问卷调查的方法，根据政策内容划分土地流转农民、周边区域居民、北京市市民三类利益群体，分别设计问卷，并采用现场发放、网络推送、电话回访等多种方式采集564份有效问卷。数据审查，通过对数据的口径、勾稽关系进行对比复核，并综合运用横纵向对比、交叉分析等方法进行深度分析，确保数据真实有效。
通过优化数据采集、审查流程，使数据真正为评价所用，为标准评价夯实基础。
通过本次试点政策评价，北京市财政局探索形成了政策评价工作流程和技术方案：政策绩效评价包括准备、实施、总结三个工作阶段，14个工作环节；梳理总结了现场调研、利益相关群体意见和建议收集等14个工作环节的工作流程图及工作注意事项；形成现场调研方案、问卷调查方案、绩效评价指标分析底稿及案例、指标体系论证会专家意见、调研问卷分析报告、访谈分析报告等28个工作模板。
技术方案是对政策评价实施全过程的管理说明，形成一环扣一环的管理链，明确界定了各环节具体的工作内容、工作要求和规范，为下一步推广实施政策绩效评价奠定了基础。
进一步改革的思考
政策绩效评价试点工作取得的成果固然令人振奋，但北京市财政局也清醒地认识到，仍有一些难题亟待“攻坚”。
首先，政策公平性评价主观性难以避免。公平性是政策绩效评价“五性维度”的重要组成部分，但鉴于政策公平性的价值判断属性，评价中不可避免带有主观色彩，今后还需将更多客观性元素注入政策公平性的评价方法中，逐步降低主观性对于该评价内容的干扰。其次，绩效评价“全面性”与“时效性”难以兼顾。财政支出政策往往内容复杂，执行周期长。那么，政策绩效评价应当事后开展还是事中开展？事中开展能够及时提供建议，但评价的政策内容并不够全面；事后开展能够全面评价政策，但由于时效性受到影响，建议作用也会大打折扣。今后应当根据不同政策自身的特点，选择合适的时间开展评价工作。最后，政策之间的“深水区”尚难触碰。这里的“深水区”是指政策间的负外部性影响，即不同政策之间相互冲突或制约而削弱政策效果的情况。若需从根本上消除影响，今后可尝试采用政府整体绩效评价方式解决。
王罡表示，政策绩效评价试点是北京财政对预算绩效管理改革“深水区”的初探。今后，北京市财政支出政策绩效评价工作还将在更多的个案实践过程中不断完善，力争做到先立、先转、先推广。
本文来源: 财政局
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