北京将打造“一主、一副、两轴、多点”格局

01.12.2015 10:31

本文来源: 人大常委会

　　原标题：北京将打造“一主、一副、两轴、多点”格局　行政副中心建设将带动40万人疏解至通州

　　在京津冀协同发展、有序疏解非首都功能的大背景下，未来的北京将建设成什么样子？11月30日，市规划委给出了答案：本市已经开展总体规划的修改工作，目前前期编制方向已经基本确定，为了对接京津冀区域“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间格局，本市也对城市集中建设空间和功能结构进行优化重组，形成了“一主、一副、两轴、多点”的城镇空间结构。

　　新总规重点整治“大城市病”

　　上一版本的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》在2005年1月获得国务院正式批复。而最新修改的总规，则瞄准了北京长期快速发展中积累下来的不少“城市病”。

　　“今后一段时期，对于北京城乡规划工作，最主要的任务就是优化空间布局和产业布局，也为北京统筹治理‘大城市病’做好了基础性工作。”市规划委副主任王飞说。

　　“通顺大亦”也将承接疏解

　　2015年3月获批的《京津冀协同发展规划纲要》提出了“一核、双城、三轴、四区、多节点”的区域空间格局。11月30日，市规划委方面也专门做了更深入的解读。注意到通州、顺义、大兴、亦庄也被认为是“多节点”的组成部分，将会适度承接中心城区部分非首都功能疏解和人口的转移。

　　此外，在空间格局中的“三轴”方面，市行政副中心(通州新城)位于京唐秦发展轴，亦庄—大兴新城、新机场地区位于京津发展轴，房山新城位于京保石发展轴；在四个功能区中，北京平原区位于中部核心功能区，重点抓好非首都功能的疏解和承接工作；北京山区位于西北生态涵养区，是支撑京津冀协同发展的生态保障区域，因此要强化北京山区和平原区的差异化发展。

　　一直以来，京津冀协同发展都确定要在交通、生态、产业实现率先突破。从目前的总规修改情况来看，交通上，除了打造“轨道上的京津冀”外，也已经明确了构建“客内货外”铁路枢纽格局，疏解北京过境交通及区域性货运枢纽功能；生态环境上，近期会建设环首都国家公园，从而实现对廊坊城区、北三县、固安、永清、保定涿州等北京周边市县和重点地区的生态管控；产业升级转移上，对接曹妃甸、新机场临空经济区、张承生态功能区、滨海新区4个战略合作功能区，中关村国家自主创新示范区也会与天津滨海新区、保定、沧州等市开展跨区域创新合作。

　　城乡规划真正实现一张图

　　真正把城市总体规划变城乡总体规划，实现对城乡建设的统一规划和管理，是此次总规修改的一大亮点。而实际上，过去十几年里，北京并没有真正实现城乡统筹管理。“尤其对集体建设用地缺乏管控。”王飞分析，这直接导致了总建设用地规模大、增长快，城乡建设“摊大饼”式无序蔓延、城乡结合部问题、人口资源环境矛盾突出。

　　北京1536平方公里的集体建设用地成为此次总体规划确定的“瘦身健体”主要对象。王飞介绍，在用地布局方面，未来本市会积极引导集约减量后的集体建设用地优先向城市规划建设区、重点功能区和小城镇集中布局。

　　集体建设用地还面临着另一个棘手的问题：农村地区配套设施滞后。王飞拿出来一份数据，目前污水处理率全市约85%，而郊区只有60%左右；现状清洁能源比例全市已达到77%，而农村地区不足20%……

　　而这些大大小小的配套设施都会被这次总规修改所兼顾，并在未来得到改善。据了解，本次规划会将城市污水处理率调整为城乡污水处理率，规划到　2020年达到95%左右，重点是提高郊区的污水处理率；规划2020年全市清洁能源比重提高到90%以上，力争不断提高农村地区清洁能源比重，2020　年约达到25%以上，远期超过50%。

　　本市70%将划为生态用地

　　虽然现实生活中看不到，但生态保护红线和城市增长边界成为北京规划格局中最重要的两条线。“这两条线将一起画在同一张图上，将北京划分为生态红线区、集中建设区和限制建设区，实现全域管控。”王飞说。

　　“两线”划出来的“三区”中，生态红线区是留给后代子孙的，必须格外珍惜。该区域涵盖了维系北京生态安全底线、支撑经济社会可持续发展的具有重要生态价值的山区、森林、河流湖泊、基本农田等现状生态资源和自然保护区、风景名胜区、水源保护区、重点公益林等法定保护空间。

　　根据初步划定，生态红线区面积已经约占市域面积的70%以上。而实际上，这个数字还将继续增长，本市将通过平原区集体建设用地减量还绿、规划生态廊道建设，实现远期全市生态红线区比例提高到75%左右的目标。

　　被划定进入生态红线区后，会面临着什么严格管控的措施？王飞介绍，原则上本市的生态红线区面积将只增不减、生态功能不断提升，禁止与生态保护无关的建设活动，生态红线区内现状建设用地要严格管理，山区进行整体保育和生态修复，平原区重点是增加绿地总量。

　　作为城市发展刚性约束红线，北京的城市增长边界则将中心城、新城、镇中心区、独立城镇组团、重点功能区的集中建设区划入，初步划定集中建设区面积约占市域面积的16%。这也就意味着，未来城镇建设项目选址都会控制在城市增长边界以内的16%区域。

　　而生态红线区和集中建设区以外区域为限制建设区，则主要是为了整治“大城市病”，是实现人口疏解、用地减量、功能优化、城乡统筹和生态环境改善的重点地区。

　　“主副两多”将成北京未来新格局

　　为了对接京津冀区域“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间格局，本市也对城市集中建设空间和功能结构进行优化重组，也就形成了“一主、一副、两轴、多点”的城镇空间结构。

　　“一主”：

　　体现国家形象的重要窗口地区

　　“一主”也就是中心城区，也包括最中间的核心区(也就是东城区和西城区)。根据定位，这里将是政治中心、文化中心的核心承载区，是历史文化名城保护的重点地区，也是体现国家形象和国际交往的重要窗口地区。

　　1280万人，约占全市人口的60%；750万个就业岗位，约占全市总就业岗位的65%。中心城区现共有700余个各类市场，占全市55%，近　50%为农副产品市场，从业人口约30万人；68家三级医院日均门急诊量约21万人次，约占全市80%……一直以来，中心城区人口集中、功能过度聚集、交通拥堵问题突出，是“大城市病”问题的突出表现地区。

　　因此，中心城区也成为疏解非首都功能重中之重。“在人口疏解方面，中心城区将会在2020年疏解15%的人口，这样算来近200万人。方法是以业控人。通过产业疏解进而达到人口疏散，疏解人口是个动态过程。”王飞说。

　　未来中心城区除了疏解非首都功能，适度压缩居住、产业建筑规模外，还会加强城市精细化管理，改善绿色交通出行环境，改善老旧小区、棚户区居住环境，改善街道、滨水、绿色空间等城市公共空间。

　　“一副”：　

　　区域协同发展的桥头堡

　　“一副”也就是位于通州的北京行政副中心，会重点承接北京市属行政事业单位及相关服务部门的疏解转移，带动城市东部区域协同发展。

　　根据定位，未来“一副”会依托通州新城，重点发展行政办公、文化旅游和部分商务配套职能。王飞介绍，有序推动北京市属行政事业单位整体或部分向行政副中心转移，也是推进城市东部地区面向区域协同发展的桥头堡。同时，也会处理好通州与大兴、亦庄、顺义等新城及廊坊市北三县地区的发展关系，更好地统筹新城发展、生态建设和城乡一体化。

　　“两轴”

　　南中轴建“奥园”规模公园

　　一直以来，北京城市发展都有两个骨架：长安街与中轴线。而在新版本的总规中，这两条线将是北京城市格局的两条轴，并有所延长。

　　“中轴线目前在北面已经延长到奥林匹克森林公园，而南中轴也会建设一个同等规模的公园。”王飞透露，未来的中轴线及延长线将打造成“公园对公园”的形式；而长安街及延长线，东边是通州及大运河，西边则是新首钢产业区和永定河，形成“河对河”。

　　“多点”：　

　　分成三类建设规模不一

　　“多点”为顺义、亦庄、大兴、昌平、房山、怀柔、密云、平谷、延庆、门头沟10个新城和海淀山后、丰台河西、北京新机场地区3个重要城镇组团。这部分将主要负责承接中心城区人口和适宜功能的疏解，完善公共服务和基础设施，从而带动所在区域城市化和城乡一体化发展。

　　分别来看，位于平原区的顺义、亦庄、大兴新城及新机场地区，是承接中心城功能和人口疏解、面向区域协同发展的重点地区；位于山前地区的昌平、房山、怀柔、密云、平谷、门头沟新城，丰台河西和海淀山后组团，适度承接与环境禀赋、资源特色相适宜的功能，合理控制人口和建设规模，突出特色发展；位于山区的延庆新城，则会严控规模，以生态保育为重点，建设成为北京的“后花园”。　

　　2020年百姓生活有哪些改变？

　　疏解、治病……实际上，对于北京的老百姓来说，这次总规的修改，特别是在交通、生态环境、基础设施、景观风貌等一系列都有提升。一边治理“大城市病”，另一边则是北京更加和谐宜居。到了2020年，总规里设置的多项硬指标会实现。

　　治堵：绿色出行超75%

　　“城市交通拥堵”是“大城市病”最明显的一个病症，也是老百姓最期盼能够“药到病除”的。王飞透露，修改后的总规给出来了一个妙招——构建面向区域的一体化综合交通体系。

　　除了地铁、微循环系统、道路这些老百姓眼里的“大交通”外，这个一体化的综合交通体系也更着眼细节。据了解，本市将建设步行和自行车友好城市，2020年绿色出行比例超过75%，自行车出行比例不低于18%。

　　绿色出行的比例上去，机动车使用强度也要下来。根据计划，2020年，本市的小客车出行比例和车均出行强度降幅至少要达到25%。而在备受关注的停车方面，本市也会开展停车综合整治，加强停车设施规划、建设、经营全过程、全周期的行业管理，营造宜居有序的停车环境。

　　生态：人均公园绿地16.5平方米

　　在生态环境保护方面，则是构建多层次、成网络、功能复合的生态空间体系。这里面，最重要的举措就是构建“一屏、三环、五水、九楔”生态空间格局。

　　其中，“一屏”就是山区绿色屏障，要加强整体生态保育和生态修复；“三环”为“一道绿隔城市公园—二道绿隔郊野森林公园—环首都国家公园”体系，要优化公园绿地功能布局；“五水”为以拒马河、永定河、温榆河、潮白河、泃河为主构成的河湖水系，要加强水生态环境治理，逐步恢复和提高河湖生态功能；“九楔”为平原区九条连接中心城、新城及周边区域的楔形生态空间，形成对城镇集中建设组团的穿插隔离，遏制连片蔓延发展。

　　不仅如此，森林覆盖率将会大幅提高，特别是平原地区。几个指标显示，本市远期森林覆盖率达到45%—47%，而到了2020年将率先达到43%；远期平原地区森林覆盖率达到30%—35%，2020年会先达到30%。2020年人均公园绿地面积达到16.5平方米。

　　“本市已经计划打造中心城多级通风廊道系统，主要的方向是从西北向东南。”市规划委相关负责人给的示意图显示：所谓多级，则是首先会打造5条　500米以上宽度的一级通风廊道，其次还有10余条80米以上宽度的二级通风廊道。在这些通风廊道上游，将会加强生态保护和修复，不宜进行大型的建设开发，而一旦划入通风廊道，这些区域也会严格控制建设规模。

　　公共服务：一刻钟社区服务圈

　　治理交通拥堵的一个关键点是解决潮汐交通。“未来将通过功能疏解促进就业和居住更合理地分布，重点压缩中心城区新增就业岗位、疏解非首都功能。”王飞还罗列出未来即将推出的几项举措：对于中心城区就业人口，将增加保障性住房供应比例；对于家在新城、工作在中心城的人来说，会有针对性地加强两地之间的交通，大幅提升放射性廊道上，尤其是中心城与重点新城方向的轨道交通和大容量公交供给；对于重点产业园区周边，则会提供面向本地就业人口的定向公共租赁住房，让就业人口实现就近居住。

　　此外，在社区服务配套方面，也会有不少便利。最大的亮点便是，本市要构建步行15分钟可达、实用便捷的“一刻钟社区服务圈”。这个“圈”内，会配置日常生活所需的教育、医疗、文化、体育、商业金融等基本服务功能和公共活动空间。这样一来，也能减少跨地区、中长距离的基本生活交通需求。王飞给出时间表：2020年全市实现“一刻钟社区服务圈”覆盖70%—80%的城市社区，远期力争实现全覆盖。

　　能源：清洁能源比重达90%　

　　“与老百姓生活密切的基础设施上，本市会实行国际一流、城乡一体的基础设施建设标准。”王飞说。

　　据了解，2020年，本市城乡污水处理率达到95%，全市垃圾焚烧占比提高至50%。与此同时，本市将实行最严格的水资源利用管理，2020年全市可用供水资源总量控制在41.9亿立方米以内，生活、工业、生态、农业用水比例调整到43：12：33：12。能源消费方面，2020年，本市能源消费总量峰值也会控制在8500万吨标煤左右，清洁能源比重达到90%。

　　此外，本市在城市景观风貌方面，也将保护与重构北京“山水城市，两轴十片”的风貌景观格局，保护和强化首都传承千年的山水格局与轴线秩序，重点打造十片代表北京不同自然、文化、时代风貌特色的区域。

　　重点解读　

　　北京行政副中心规划基本确定　远期40万人疏解至通州

　　11月30日，市规划委也对外发布，行政副中心规划已经基本确定，并专门介绍了细节内容。到2017年，市属行政事业单位整体或部分迁入工作取得实质性进展，远期将带动约40万人疏解至通州。

　　环境：劣五类水升为三、四类

　　通州是京杭大运河的起点，自古就有“九河下梢”之称，是北京市多河富水的区域。王飞透露，在通州，将建设水水相连的“蓝网”系统，大力治理提升水环境，“通过治理，通州水质由劣五类水升级为四类水，甚至是三类水。”

　　结合通州的水系，也将建设世界一流生态示范区。根据目前的规划，在城市组团间，将规划建设大型生态空间，尤其会与北三县共建顺义三河国家公园、潮白河国家公园、运河国家公园。

　　交通：半小时到中心城区

　　在京津冀城际铁路网规划图上，通州的轨道交通系统已经浮现出来，未来将建京唐城际、京滨城际、京秦二城际，实现与津冀互联；而建设城际联络线(也就是S6线)与平谷线，也能实现通州与周边新城的南北向联系和与两个机场的联系，疏解中心城区的交通压力。

　　此外，本市也将优化调整通州与中心城的轨道交通和快速路，实现半小时到达的便捷联系。

　　生活：公共服务水平不低于中心城

　　根据规划，未来通州将会增加大学、艺术中心、大剧院、会展中心、展览馆、纪念馆、博物馆、图书馆、大型体育中心、三甲医院等高等级服务设施。