法制日报：走精细化路线立出真管用地方性法规

　　本报记者朱宁宁

　　当前,法治地位日益凸显。越是强调法治,越是要提高立法质量。而衡量立法质量高低的重要标准不再单纯是看有没有,而是看好用不好用、管用不管用、能不能解决实际问题。

　　在维护国家法制统一的前提下,看一部地方立法质量的高低,主要看它是否体现地方特色,是否符合地方实际情况。记者近日从第二十次地方立法会上获悉,近年来,地方人大在立法工作中越发注重结合地方实际,紧扣现实需要,有针对性地解决实际问题,力求制定的法规务实、管用、好操作。同时,坚持宏观设计与具体操作相结合,注重针对问题立法,增强法律规范的可执行性。

　　针对问题立法,立法解决问题。法律的生命力在于实施,立法的最终目的在于所立之法得到应用。法律规定如果没有可执行性和可操作性,“立而难行”,就只能成为摆设和花架子,其引领和推动作用的发挥也无从谈起。安徽省去年制定的《安徽省人民代表大会常务委员会专题询问办法》仅有19条,着重针对询问专题的确定、询问的重点、询问的主体、询问的对象、询问的交办和跟踪督办作出规范,并明确规定列席会议的省人大代表可以进行询问,省“一府两院”负责人应当到会回答询问,既简明扼要、具有很强的针对性,又便于操作。去年修订的《安徽省关于律师执业的若干规定》,针对普遍存在的律师取证难问题,在全国第一个通过立法确立律师代理民事案件申请调查令制度,更好保障律师依法执业、保护当事人合法权益。今年制定全国第一个治理超限超载的法规《安徽省治理货物运输车辆超限超载条例》,针对超限超载对人身财产安全和公路设施的严重损害,在法律框架内对法律责任及处罚措施从严作出规定,体现重典治乱的要求,着力增强法规的实效性。

　　精细化立法是保证法律法规可操作性,提高立法质量的有效途径,是科学立法的重要内容。江苏省的地方立法在总结经验教训的基础上,积极探索精细化立法的路径和方法,努力增强法规的可操作性、可执行性。不论是立项选题、立法过程、立法模式还是规范内容,都努力走精细化路线。在坚持地方特色的前提下,江苏省人大常委会改变以往追求大而全、小而全的结构完整的常规形式,尝试更为灵活、多样、适用的体例,“有几条立几条、管用几条制定几条”,在架构和内容上,由综合性、系统性向单行性、专项性转变,有的放矢对核心条款进行调研和审议,集中力量研究、推敲“关键的那么几条”,增强法规的针对性和可操作性。

　　“立法工作必须要坚持有几条就立几条,成熟几条就立几条,哪条切实可行管用就立哪条,切实摈弃片面追求体例完备而导致法繁扰民的倾向。”河北省人大常委会副主任马兰翠指出,在具体制度设计上,在超前立法、适度前瞻,对可能出现的问题进行预测和化解的同时,必须坚持在精益求精、好上加好上用心用力,务求抓重点、抓要害、抓问题,务必小而精、短而精、简而精,使创制性法规立得住、行得通、叫得响、真管用。她举例说,在河北省农民工权益保障条例立法中,坚持立足河北省情实践,从依法保障农民工权益出发,将工作着力点放在矛盾焦点上,敢于出重拳、动真招,果断排除干扰和争议,在条例中设定专门条款,创制性地补充和完善了工资保证金和先行垫付制度以及建立建筑施工企业信用等刚性规定。这一条例的实施,较好地解决了建设领域拖欠农民工工资问题,依法有效维护了农民工合法权益,在全省引起了强烈反响。

　　杜绝大而全,力求少而精。在立法工作中,山西省人大常委会始终把增强法规的可操作性、可执行性作为首要目标任务,突出解决本省的实际问题,重点设置具体、细化、量化的条款,需要几条规定几条。如,《山西省气候资源开发利用和保护条例》全文仅用25个条款,既规定了气候资源开发利用的政府职责、社会协同、基础信息采集使用、开发和保护措施等,同时还规定城市规划、国家重点工程建设、重大区域性经济开发项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目应当进行气候可行性论证,解决山西省在经济社会发展中布局不合理、生态资源环境破坏的问题。

　　地方特色是地方性法规的鲜明特征,是地方立法生命力所在,如果没有了地方特色,地方立法也就失去了存在的价值。辽宁省沈阳市人大常委会从实际出发,力求法规简洁明了、有的放矢,增强针对性和可操作性。在制定职业卫生监督管理条例时,面对政府提出的50多条立法草案,沈阳市人大常委会在审议时认为,这件项目属于实施性立法,应当着力在细化和补充国家相关法上下功夫,缺什么补什么,需要什么就立什么,不能搞地方特色不足的“重复性立法”。为此,将草案中重复上位法的内容予以删除,依法细化了用人单位对本单位职业病防治工作的责任,建立和完善了劳动者个人防护制度、劳动者职业健康检查制度及职业病危害事故救助制度,出台的法规既精炼,又有针对性。

　　重庆市人大常委会紧扣重庆发展中迫切需要解决的问题和人民群众最关心的切身利益问题,进行切实可行、不超越重庆经济社会发展水平的制度设计,使制定出来的法规能够全面体现和准确反映重庆市政治、经济、文化和社会发展的特殊性,解决一些实际问题。例如,在审议《重庆市法律援助条例(修订草案)》时,根据各方面意见,将“劳动者与用人单位发生劳动争议,请求保护劳动权益的”、“林地承包经营权及其流转中合法权益受到侵害的”、“食品药品安全事故、产品质量责任事故中合法权益受到侵害请求赔偿的”等情形,纳入法律援助范围,更好地体现了人民群众的意愿。同时,将申请法律援助的经济困难标准放宽到“城乡居民最低生活保障标准的两倍以内”,进一步扩大了法律援助覆盖面。

　　青海省人大常委会积极开展创制性立法。在国家尚未制定相关法律、行政法规的情况下,根据实际需要,及时制定出台创制性的地方性法规,既为国家立法积累了经验,同时又解决了相关领域无法可依的问题,如预防和制止家庭暴力、人民调解工作和西宁市餐厨垃圾、公共餐饮具卫生管理方面的立法都走在了全国前列。比如,2009年5月,青海省人大常委会批准了《西宁市餐厨垃圾管理条例》,该条例是我国首部针对餐厨垃圾管理的地方性法规,标志着西宁市的餐厨垃圾管理立法走在全国前列。该条例进一步规范行政行为、理顺管理体制、明确责任主体、强化监督管理,对于维护城市环境,减少环境污染,保障市民身体健康,实现废弃物减量化、资源化和无害化的治理目标发挥了重要作用。