[经济参考]杨瑞龙 ：落实分类原则 推进混合所有制改造
●国有企业股份制改造，有可能把国有产权的弊端与市场经济的缺陷结合在一起，国有制和市场经济的相互兼容确实是困难的。解决这个矛盾，国有企业要进行分类改革。
●应在分类改革的原则下推进混合所有制的改造。目前所提出的混合所有制经济的新的改革意义，主要体现在国有企业分类改革战略下的混合所有制改造。
我们今天需要对国有企业改革逻辑进行再探讨。从上世纪80年代开始，中国启动市场化改革以来，我们就意识到国企改革的重要性。对国企改革，我们有一个目标非常清楚的改革，却进展比较缓慢，过去二十年所讨论的问题几乎没有太大变化。国企改革，从放权让利，到租赁制、承包制，再到股份制、现代企业制度，我们发现国企的老毛病还是存在。其实，承包制、股份制在国外都是有效的企业组织形式，为什么拿到我国就不灵呢？
国有企业改革面临两大难题
我国国企改革的思路，是一直希望在国有框架内探索出一条让国有企业自主经营、自负盈亏的改革道路。但我们发现，这样的改革逻辑有两大难题是难以逾越的。
第一个问题是我们想让国有企业成为市场主体，政企一定要分开，但是这样重要的问题我们到今天为止没有办法。什么原因？
在我看来，其实道理非常简单。如果在改制中不想放弃国有控制地位，所有权的主体就是国家，而国家主权者是一个抽象概念，必须有一个代理人来代表国家行使所有权。谁能代表国家？当然是政府。当政府行使所有权的话，你想让政府追求利润最大化，而政府应追求社会目标，这就与市场主体的性质相冲突，具体就表现为行政干预。你想让国企成为真正的市场主体，就必须实现政企分开，但政企一旦真的分开了，这个企业就不是国有企业。
第二个问题，当我们想让国有企业作为市场化的主体，还要解决所有权可转让性，只有所有权具有可转让性，资源才能在市场机制的作用下自由流动，从而实现资源的最优配置。但是问题在于，所有权可以自由转让的话，这个企业的国有制性质就很难保住。
只要国有股不能转让，那么不管国有控股的股份公司在香港上市，在美国上市，还是在中国上市，政府在里面当老大，所有制的性质就不变。这就是为什么国有企业改制上市以后，国有企业的老毛病包括政企不分的老毛病还是改不掉。现代企业制度试行了快二十年了，现代企业制度离我们的改革的预期目标还有很大差距。
两大理论逻辑都难以解决两大难题
问题在哪里呢？问题是我们解决这两大难题的时候，我们缺乏理论上的指导。
第一个流行的理论是西方主流经济学逻辑。该逻辑在经济人与稀缺性假设的前提下形成了一个个体主义成本收益分析方法，并证明一个充分竞争的市场体系能自动出清市场，实现资源的最优配置，而市场有效性的前提就是私人产权。按照这个小河有水大河满的逻辑，如果产权不明晰，企业的收益预期就不明确，动力机制就缺失，市场主体就缺位。很显然，按照这个逻辑来指导国有企业改革是行不通的，因为坚持公有制主体、国有企业主导的基本经济制度决定了我国不可能走私有化的改革道路。
另一个流行的理论就是政治经济逻辑。该理论逻辑在社会人假设前提下建立了整体主义阶级利益分析方法，证明了公有制代替私有制、计划经济代替商品经济的必然性。按照传统政治经济逻辑，国有企业已经退无可退，现在不是如何推进国有企业的市场化问题，而是应该如何增强国有企业问题。 国有企业的范围还要往外延伸，延到多大地步才是一个满足呢？延到绝对控制。但是按照这个逻辑往下走，怎么让市场机制在资源配置中起到决定性作用呢？
看来这两个逻辑都不足以让我们在国有企业改革的基本逻辑与基本问题上达成共识。由于理论逻辑上的冲突，导致当下对中国国有企业的评价是截然相反的，如对产权制度改革、并购重组、国企中党的领导、高管限薪、民营资本进入央企等等，公说公有理、婆说婆有理。社会主义市场经济条件下国有企业到底应该扮演什么样的角色？
国有企业要进行分类改革
我在1995年就明确提出国有企业的分类改革战略。
用一个委托代理框架可以说明，在政府控股条件下对国有企业进行股份制改造也许可能改善企业效率，却会导致国有资产流失。原因是两权分离以后，作为股东的委托人与作为经营者的代理人目标不一致及信息的非对称性，就必然会发生代理人利用委托人的授权追求自身利益最大化，从而产生所谓的代理问题。因此，所有者就必须激励与约束经理人。问题是，具体行使国有股投票权的官员可以实实在在行使投票权，但他既不能获取相关剩余收入，也不用承担投票后果，我们把这样的投票权称为廉价投票权。因此，企业内部人发现若要谋求自身利益，一个最有效的方法是收买廉价投票权。这样，在国有企业股份制改造中就经常出现拥有廉价投票权的官员与谋求私利的企业内部人互相勾结，最终导致国有资产流失。
我不认为国有企业股份制改造是一个好办法，反而有可能把国有产权的弊端与市场经济的缺陷结合在一起。国有制和市场经济的相互兼容确实是困难的，但中国要建立社会主义市场经济体制就必须坚持以公有制为主体的基本制度，同时又要让市场机制在资源配置中起决定性作用。那么如何来解决这对矛盾呢？
我当时提出的方案是国有企业要进行分类改革。其基本思路就是，并非所有的国有企业都需要按照市场化原则进行改造，而是应对国有企业所处行业的不同来选择不同的改革原则，该国有的政府就好好把企业管起来，未必要推进市场化；该市场化的企业就必须坚定地推进产权制度改革与非国有进程，通过产权明晰化来解决政企不分与所有权不能转让的难题。
具体来说就是把国有企业分为非竞争性与竞争性两大类。在非竞争性企业中，提供公共产品的企业宜选择国有国营模式，即政府所有、政府经营；处于自然垄断行业的企业实行国有国控模式，即可以对此类企业进行股份制改造，但国有资本须保持控制地位，以保持国家对国计民生的关键行业保持控制力；在竞争性企业中，大型竞争性国有企业应进行产权主体多元化的股份制改造，产权结构应由市场竞争来决定；中小型国有企业宜完全放开。去年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》发布，改革思路与我在1995年提出的方案基本一致，只是从分类标准来看，我把自然垄断型及安全型企业纳入非竞争性行业，而《意见》则把其纳入商业类，其实就功能定位来看是一致的。
那些具有安全性、自然垄断性国有企业，如处于能源、原材料及基础设施行业的国有企业，应在保持国有资本控股地位条件下推进产权多元化的股份制改造，在保持国有资产的保值增值的同时，更好地服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业。
在国家对具有战略性关键行业及企业的有效控制条件下，就需要大力推进处于竞争性领域国有企业的市场化改造，通过产权变更从根本上解决政企不分和所有权不可转让的问题，使其成为真正的市场主体，为市场机制在资源配置中发挥决定性作用创造微观条件。
在分类改革原则下推进混合所有制改造
但是，文件出台已经一年多了，改革措施的落地似乎不尽理想。其中一个原因是分类标准存在问题。文件中的说法是谁出资谁分类，这个规定过于模糊。因为政府作为出资者，最后有可能会认为这个也该抓，那个也不能放，结果就是改革又停滞了。只有制定了一套客观标准，才能够大踏步地搞改革，避免出现无谓的争议和争论。
我认为分类标准应该是客观的。实际上，无论在国际上还是在国内，都有一些比较清楚的产业分类标准，比如石油行业肯定是资源垄断性的行业，而建筑行业就是是一个竞争性行业。按照这样的标准，像中国建筑这种庞大的央企，其实是可以在产权多元化与明晰化方面迈出更大的改革步伐。所以，我们要解决的一个问题，就是制定客观的分类标准，这需要我们解放思想。
我们应在分类改革的原则下推进混合所有制的改造。混合所有制经济不是一个新概念，上世纪90年代伴随着国有企业股份制改造的推进，以产权多元化为主要特征的混合所有制就成为一个基本事实。目前所提出的混合所有制经济的新的改革意义，主要体现在国有企业分类改革战略下的混合所有制改造。其新的改革意义主要体现在以下几个方面：
一是分类改革战略下的国有资产管理体制重构。国资委从管资产为主向管资本为主转型。推动监管机构职能的转变，解决政资不分、政企不分的问题；改革国有资本授权经营体制，新加坡淡马锡公司有借鉴价值；推动国有资本合理流动优化配置，推动国有资本向国计民生行业的集中。
二是分类改革战略下的“混改”突破了传统的“进入壁垒”。处于自然垄断行业中的国有企业股份制改造，“混改”让其他产权主体进入原来由国有资本一统天下的领域。
三是分类改革战略下的央企“主辅分离”，采取分类式“混改”。集团公司与子公司的不同类型“混改”；处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的“混改”，处于一般性竞争领域的辅业进行产权多元化、分散化的股份制改造，由市场决定产权结构。
四是分类改革战略下鼓励非公有资本、集体资本、外资参与国有企业混合所有制改革。处于一般性竞争性领域的国有企业可以通过“混改”建立一个国有资本退出机制。
（作者杨瑞龙 为中国人民大学国家发展与战略研究院教授，本文为作者在第三届大梅沙中国创新论坛之国企改革与发展论坛的演讲整理）
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