[中国新闻网]相均泳、王晓飞：两会再提农村改革 史上三次重大土地改革影响几何？

2017年3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时强调，深入推进农业供给侧结构性改革，稳步推进农村集体产权制度改革，深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利。

劳动是财富之父，土地是财富之母。尤其对于中国的广大农民，土地不仅是最重要的生产资料，同时又承担着养老和应对病残的社会保障功能，是农民的“命根子”。农村问题归根到底是农民和土地的关系问题，因此，土地制度成为深化农村改革的关键。建国以来，我国农村制度经历了多次变革，而每次土地制度的变革都对我国农村经济、社会的发展产生深刻影响。现下农业供给侧结构性改革也需要牢牢把握农村的制度改革，特别是土地制度的改革。

第一次土改：封建剥削的土地制度彻底废除

建国前后，全国范围内有步骤、有计划地进行了土地改革。1947年颁布了《中国土地法大纲》，至1949年新中国成立前夕，农业人口约1.6亿的老解放区废除了封建土地制度。建国后，占3亿多人口的新解放区尚未进行土地改革，农村土地大部分仍为封建地主所有，农民迫切需要通过土地改革获得土地。1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》，在新解放区开始分批进行土地改革，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地有权“自由经营、买卖和出租”。到1952年底，新老区3亿多无地少地农民共分地7亿亩，获利农民占农业人口约60%-70%，土地改革基本完成。至此，封建剥削的土地制度彻底废除，广大农民实现了祖祖辈辈所期盼的“耕者有其田”的愿望，真正成为土地的主人。

土地改革后，过去制约农村生产力发展的生产关系得到调整，农民作为土改最直接受益者，在拥有自己的土地后，生产积极性空前高涨。土地生产关系变革，释放出了巨大的制度潜能，促进了农业生产空前发展。据统计，1952年全国农业生产总值比1949年增长48.3%，粮食产量增长了44.8%，棉花增长了193.4%，油料增长了168.1%，农民收入也比以前有显著增长。土地改革对中国农村经济的发展和社会的稳定起到了积极作用，农业生产的快速恢复和发展以及社会的稳定，为国家工业化铺平了道路。

家庭联产承包责任制：“农民的伟大创举”

土改后期，“大跃进”、“人民公社化”对农民造成了严重的剥夺，加上1959-1961年连年的自然灾害，农业全面大幅度减产。十一届三中全会，重新确立了“实事求是、实践是检验真理的唯一标准”的思想路线。在邓小平同志的支持下，许多地方放手让农民去实践、去选择、去试验，只要有利于促进生产发展的就支持。由于“包产到户”符合中国国情，适应农村生产力发展水平，符合中国广大农民的意愿，短短几年时间里在全国迅速推开，并在以后的实践中逐步完善，最终形成了以家庭联产承包为主、统分结合的双层经营体制。

“家庭联产承包责任制”是中国“农民的伟大创举”，具体来说就是土地所有权归集体所有，经营权由集体经济组织按户均分包给农户自主经营；用农民的话说，就是“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下都是自已的”。农民获得了对土地这一生产资料的自主经营权，获得了对自身及其劳动所创造价值大部分的自由支配权，农业生产的积极性空前高涨，农村生产力得到极大的解放，农业生产连年增收。1982-1984年，粮食生产连跨7000亿斤、8000亿斤两个台阶。在家庭联产承包责任制在全国迅速推开的同时，乡镇企业异军突起，这是中国“农民的又一伟大创举”，它使我国整个工业化的道路发生了历史性的转折。1978年到1984年，农民的人均收入连续6年大幅增长，大部分地区解决了吃不饱的问题，农民在第一次乡镇企业发展过程中积累了丰富的经验，为后来民营企业的发展培养了大批经营管理人才。

又一重大创新：所有权承包权经营权分置

1990年邓小平同志在总结改革开放后我国农业发展的经验时指出，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”十一届三中全会以来，我国农村实行了家庭联产承包责任制，农业生产已经完成第一个飞跃。近年来，随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程的加快，进一步健全农村土地产权制度，实现农业现代化，完成农业生产的第二个飞跃势在必行。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，为完善土地所有权、承包权、经营权分置办法提出意见。改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一；实行家庭联产承包制，确立了集体土地所有权和农户承包经营权“两权分离”的制度框架，是我国农村改革的重大创新；现阶段，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现集体所有权、农户承包权和土地经营权“三权分置”，是我国农村改革的又一次重大制度创新。

实行“三权分置”，是在大量农业人口向二、三产业转移、老龄化不断加剧等现实背景下，提高土地利用效率、发展适度规模经营的必然选择，有利于解决我国农业经营规模小、竞争力不足以及现代因素引入不畅等问题。在保护农户承包权益的基础上，能够使土地这一生产要素流动起来，促进土地资源在更大的范围内的优化配置，为新型经营主体发展适度规模经营提供支持。有利于推进农业现代化，进而解决农业领域出现的产需失衡、资源错配、生态环境恶化、农业竞争力下降等问题。

同时也应注意，“三权分置”强调市场配置资源的主导作用，但并不意味着政府在其中无所作为，特别是在目前我国农村社会保障体系不够健全、土地市场不够完善的情况下，更加需要政府做好制度的设计和权利的保护工作，在尊重农民意愿、保护农民权益的基础上，循序渐进、稳步推进。

（作者相均泳系中国人民大学重阳金融研究院产业研究部副主任、研究员，王晓飞系人大重阳实习研究员）

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