中国首次全面规范地方债管理防控经济风险

新华网北京10月2日电 （记者韩洁 何雨欣 杨溢仁）中国国务院近日印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，也标志着处在经济转型关键期的中国基本建成完整的地方债务风险管控制度框架。

这份4000多字的意见在中国完成预算法修订之后出台，与新法允许地方政府适度举债、但设置“八道防火墙”严控风险的宗旨吻合，更强调“疏堵结合”，对地方政府如何举债融资、举借债务如何使用和管理、如何偿还、如何处理存量债务和在建项目后续融资等问题全面做出规定。

地方债务风险被国际社会视为中国经济发展的一大隐患。最新审计报告显示，截至去年6月底，地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。财政部测算，如果将后两类债务按近年来政府实际代偿比例折算，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。

“从审计结果看，目前中国地方政府债务风险总体可控。”财政部部长楼继伟此前表示，但也要警惕政府通过融资平台等渠道举借的债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在着主体混乱、渠道多元、成本高昂、风险集聚的趋势和特点。

“部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金的情况早已屡见不鲜。”上海一家商业银行信贷部门负责人告诉记者：“例如将市政道路、公园等公益性资产和储备土地以资本金形式违规注入融资平台公司，抑或是将债务资金投入资本市场都是常见的做法。”

无论是新预算法还是国务院意见，都将改革利剑指向了在中国一直作为地方政府举债搞建设“灰色通道”的上万家地方政府融资平台。

不少地方政府担心，原预算法允许地方政府可以通过银行贷款等方式为保障性住房、公路、水利等举债，今后新规定是否会影响这些领域发展，进而影响经济增长。

“尽管新《预算法》限定了地方政府举债方式，但此次国务院意见实质进一步拓宽上述重点领域融资渠道，将对防风险、稳增长发挥积极作用。”财政部预算司有关负责人说。

如意见鼓励承担政府与社会资本合作（PPP）项目的企业积极通过银行贷款、企业债、中期票据等市场化方式融资；对融资平台在建公益性项目，允许过渡期内继续通过银行贷款等原定融资方式筹资建设。同时，允许地方政府为保障性住房、公路、水利等项目建设发行专项债券，或者将一般债券资金用到这些领域，增加新的资金来源。

此外，意见还对以前通过融资平台公司融资建设的项目如何保障做出规定，如对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，其债务等同于一般竞争性企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP合作模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还；对没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性项目，由政府发行债券融资。

不少业内人士建议，未来对于公益性项目，可增加自上而下的转移支付；对于经营性项目收益较差的，可允许采取债务重组方式化解风险，地方政府可出售其所有的资产换取私人部门现金流，为私人部门腾出经济空间。

此外，还可通过资产管理公司或成立新的地方资产管理公司方式，对地方债务重新定价，剥离问题资产，隔离处置风险，再向私人部门在内的各类投资者出售。

毋庸置疑，伴随着时移势迁，本轮地方融资平台的改革虽为大势所趋，但也难以一蹴而就。归根结底，地方债务风险是中国债务经济模式不可持续的表征，只有推动经济转型的改革才能最终解决问题。