[中国社会科学报]郑功成：实现全面依法治国需全面提升立法质量
3月7日，习近平总书记到黑龙江代表团参与审议时一再强调，要着力推进法治建设，要树立法治思维，要依法办事。全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成现场聆听了这次重要讲话，他认为，全面依法治国不仅需要完善我国的法治体系，更需要有高质量的立法来支撑。在这次会议上，他提出的建议案中就包含了“关于全面提升立法质量的建议”。
作为迄今已任三届的全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会委员，郑功成在接受采访时表示，过去的立法质量因受立法机关审议时间偏短、组成人员难以保证全付精力投入等因素制约，总会存在各种瑕疵，不仅会影响法律的权威性，也必定对全面依法治国产生不良影响。他强调：“在全面依法治国的背景下，良法是善治的前提条件，全面提升我国的立法质量应当成为非常紧迫且特别需要优先加快推进的法治建设任务。”
郑功成在建议中表示，立法质量不高是制约依法治国的瓶颈。十八届四中全会全面开启了法治中国建设的帷幕，我国进入了全面推进依法治国的新时代。尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，无法可依的局面被送进了历史，但正如四中全会《决定》所列举的，“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。” 具体而言，立法质量不高的问题主要表现在五个方面：
1.法律体系尚未完备，立法空白犹多，无法可依的现象依然存在。 以七大法律部门之一的社会法部门为例，社会救助、社会福利、社会组织等关乎基本民生与社会治理的基本法律均未制定，立法滞后给社会实践带来的是难以摆脱的发展困境。
2.现行法律可操作性弱、内容过时的现象并不罕见。 一方面，部分法律只是原则规范，仅具政策宣示功能。另一方面，近10多年是国家发生天翻地覆变化的时期，而一些法律自颁行以来却一直未修订过。
3.法规、规章异常发达，立法层次低带来一系列问题。 行政法规、地方法规与部门规章的数量是全国人大及其常委会制定的法律总数的数倍，所带来的问题不仅是立法的严肃性、权威性、稳定性不足，而且存在争权诿责现象。
4.一些法律的规制过于宽松，缺乏矫治违法行为的威慑力。 违法成本低、守法成本高是部分法律在实践中表现出来的突出问题。例如，环境保护法对致污方的惩治、食品卫生法和食品安全法对食品事故致害方的惩治、民事损害法律中对侵权人的惩治、劳动法律对损害劳动者权益现象的惩治、社保立法中对违法谋私者的惩治等都明显乏力，所揭示的即是一些法律规制过于宽松，不足以惩戒违法行为。
5.存在重复立法、立法资源浪费现象，有的甚至衍生出相互抵触的现象。 现实中，往往是全国人大常委会制定一部法律后，地方立法机关纷纷跟进，多数地方法规只是国家立法的简单重复，有的还曲解国家立法本意。如2010年全国人大常委会制定《社会保险法》后，一些地方相继起草相关法规草案，个别省出台《农村合作医疗条例》，将《社会保险法》明确的城乡统筹推进医疗保险制度固化为城乡分割的农村合作医疗制度。
郑功成认为，上述现象表明，现行法律体系的质量离依法治国、良法善治的要求还有相当距离，如果只将法治中国建设的目标任务放在执法主体与实施环节上，就可能忽视法治源头即立法环节的有效治理。因此，迫切需要高度重视强化立法工作，并突出抓住提高立法质量这个关键。
“国有良法，方能善治；若无良法，难有善治。”郑功成表示，因为法律应当代表定型的制度安排，发出明确的导向信号，提供具体的行为规范，立法质量客观上构成了直接影响国家法治质量与法治水平的根本要素，法律制度的好坏从根本上决定着国家治理的结果。为切实全面提升立法质量，建议：
1.树立立法工作新思维，确立立法工作新常态。 （1）彻底改变立法机关是“二线”的思维定势。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党领导下建设法治中国的排头兵，是依法治国的源头与首要环节，是宪法明确赋予立法职责的主导力量，应当持续得到强化。（2）实现从先破后立到先立后破的转变。通过立法形成共识后再行推进重大改革是新时期深化改革的最合理方式，也是避免将改革煮成夹生饭并促使重点领域关键环节的制度安排走向成熟、定型的标志。（3）将立法事务从行政主导过渡到立法机关主导。摆脱部门立法的局限，消除部门利益痕迹，增进理性博弈，将公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。（4）将可操作性、可执行力作为检验立法质量的重要指标，实现从原则规范到具体规范的转变。（5）坚持立改废释并举，特别是要改变修法滞后的现象，让法律的修订成为立法工作的新常态。
2.健全、完善立法工作的体制、机制，优化国家立法机关组织与人员结构，确保其全面履行宪法赋予的立法职责。 （1）应尽快通过修订《立法法》进一步明确国家立法机关的立法主导权及相应程序，包括法律草案的提出与起草、对法规与规章的审查及取缔等。同时，清晰界定中央政府立法权责边界与范围，在全面清理现行法规的条件下，尽可能减少行政法规数量，将行政法规中成熟的规定上升到法律层次，及时废止不合时宜的法规、规章，杜绝部门利益法定化；清晰界定地方立法机关的立法权责边界与范围，在全面清理地方法规的条件下，有效规制和避免重复立法现象，杜绝地方保护主义法律化；明确界定最高法院、最高检察院的司法解释权，尽可能将法律解释权收归到国家立法机关。（2）适当扩充国家立法机关专门委员会和工作机构数量。目前全国人大仅有9个专门委员会和法工委、预算工委等少数工作机构，编制控制与立法任务不能细分是制约立法质量提升的重要原因。建议在全国人大增设专门委员会与工作机构，如将经济事务与财税及预算事务分离、将司法事务与民政等事务分离，增设国家安全、就业与社会保障等专门委员会，同时增设相应的工作机构，为主导立法并全面提升立法质量提供有力的组织保证。（3）进一步优化立法机关特别是常委会组成人员的结构，使其真正成为一种权责对应的国家职务。常委会应当是素质精良且有充足时间保证的立法团队，应逐步改变过多安置从党政机关退下来的老同志和在其他领域担负省部级领导职务兼职者的现象，吸收有法治实践经验的中壮年为生力军，将专职常委比例提高到50%以上，换届时能够保留有立法经验的老常委50%以上，同时增加常委会会议时间（从双月一次改为单月一次），这是确保高质量地完成神圣的立法使命的关键。（4）完善各界有序参与立法的机制。包括建立立法项目与法律草案征询机制、立法前后评估机制、民间立法审查机制、违宪违法受理机制等。
3.构建行政、司法机关与立法机关良性互动机制，充分发挥全国政协、民主党派、人民团体等的积极作用。 在立法机关逐渐主导立法事务后，建议尽快建立行政、司法机关定期向立法机关反馈立法需求和法律实施中的问题与新情况机制，行政部门的立法机关（法制办）应当成为常态化的执法信息收集、反馈机关，只有充分了解行政、司法等执法主体在法律实施中遇到的新情况、新问题，才能为提升立法质量提供充分的依据。同时，全国政协、各民主党派、各人民团体以及全国性专业社团组织，都是中国特色政治体制的有机组成部分，应建立定期征询意见、委托立法研究、受理其立法建议与监督投诉等的机制。只有畅通执法主体的真实信息反馈，同时充分调动体制内各方的积极性，才能促使法律不断完善。立法与行政、司法的良性互动和体制内力量的有序参与，正是依法治国并实现良法善治的应有之义。
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