[民主与法制时报]仝志辉：农民合作社发展迅速法律修订面临新形势

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《农民专业合作社法》在立法时由于缺少实践经验，没有将联合社写入。现在合作社联合社发展的实践趋势已经存在，但不规范现象严重，迫切需要增加有关联合社的法律规定。

2017年初，伴随着《中华人民共和国农民专业合作社法》（下称“农民专业合作社法”）实施进入第10个年头，一套以关注中国农村合作制度为内容的丛书由社会科学文献出版社·社会政法分社正式出版发行。这套丛书首批推出“农村合作制研究·法律规制”系列，共有3本：《农民合作社本质争论》《农民合作社发展中的问题与法律规制》《农民合作社联合社的法律规制》。

近日，该丛书主编、3本书的编著者，中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学国家发展与战略研究院社会转型与法治研究中心副主任仝志辉接受了民主与法制社记者的专访。

立法需求与回应

2006年10月31日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《农民专业合作社法》，于2007年7月1日正式实施，这也是新中国第一次正式通过的合作社法。

仝志辉介绍，在当初立法时，对于合作社的性质争议颇多，最后的规定要兼顾推动其发展、保持合作社基本原则和调动政府和各界支持等多重要求，立法难度很高。现在这部法律面临修订，同样有大量棘手关系需要处理，农民合作社发展和农地三权分置、村集体产权制度改革、资本下乡、农村治理转型等多种情境交织，其发展路向、组织形式、促进政策、社会效应等问题，都需重新讨论。

“丛书首批推出的‘法律规制’系列主要服务于当前复杂的立法任务，试图深化有关研究，也探讨在中国情境下社会科学参与立法的有效形式。”仝志辉说，现在不同学科对于合作社立法的研究还不能展开充分的交流，不同学科对于其他学科的相关研究缺乏关注，更没有展开必要和充分的对话，学者和立法者的交流也不顺畅。

因此，他希望通过这套书能够全面梳理有关的研究进展，使得立法讨论在陈述有关观点时，能在已有研究基础上有所进步。编选同时，中国人民大学国家发展与战略硏究院又召开了“合作社法修订内部讨论会”，征求对文集意见。以便让那些对法律规制起作用的不同观点能够进入立法者的视野，也借此提高有关学术讨论的水平。

除了先行推出的“法律规制”系列，仝志辉介绍说，后续还将推出“案例研究”“研究专著”等系列。

“修法”提上日程

自2007年《农民专业合作社法》实施以后，合作社加速发展，据统计，到2015年底，全国登记注册的农民合作社达到153.1万家，实际入社农户10090万户，约占农户总数的42%，“十二五”期间，合作社数量增长近3倍。

仝志辉说，在法律通过的短短一两年时间内，不合法律要求的合作社就开始注册成立，合作社高速发展的同时，出现了“假、空、小、弱、散”等问题。通过修订法律是否可以遏制和改善这种不规范发展的局面逐步成为合作社研究的中心议题之一。

2013年中央1号文件（《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》）中，首次明确提出要“抓紧研究修订农民专业合作社法”，2015年中央1号文件（《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》），再次提出要“逐步完善覆盖农村各类生产经营主体方面的法律法规，适时修改农民专业合作社法”，全国人大已经启动法律修订进程。

“今天合作社法修订面对的形势和当初进行合作社立法时不同，当时立法面对的是各类合作组织已经成立且各有特点、组织需求非常多样化的情况，立法的重点是明确合作社的性质。而今天的修法面对的是专业合作社数量激增，但是发展不规范的情况更加突出，同时合作社发展的多元化态势更加明显。”仝志辉说。

仝志辉表示，他从一开始关注法律修订过程时就发现各位专家提的意见差别很大，对于修订的方向有很多分歧，“进一步理解专家各种意见的过程中，发现对中国农民专业合作社的一些基本问题缺乏共识，对于法律这一工具促进合作社发展应该起作用的环节方向有很多不同的理解，这与参与立法的学者应该起到的作用并不相符。”

我国的立法听证制度仍在发展之中，还没有十分规范的专家介入立法的制度渠道。但是，对于农民合作社法这样影响深远、涉及层面多的立法工作，需要大量专家的智慧。仝志辉说，现在立法程序仍是主要依赖国家有关部门寻求专家，专家覆盖面不宽，涉及学科不全，难以满足立法对了解农民和社会需求、理解关键环节、提供备选法条、进行立法辩论等需要。

“编选这套书是试图主动展开社会科学参与立法咨询之路。但是，这条路很长，书的编选和有关讨论的组织只是很少的一点工作，感觉所谓绵薄之力的用词真是准确，甚至可能连绵薄之力都不算。但是，没有这样的努力开始做，我们怎么能期待科学立法、民主立法更加进步。”仝志辉说。

需填补 “联合社”法律空白

2013年中央1号文件明确提出“积极探索合作社联合登记管理办法”，2014年中央1号文件指出，要引导农民发展农民专业合作社联合社。这就使各地在发展合作社过程中，越来越多地利用联合社方式。

“联合社发展的动力一方面来自合作社自发的需要，另一方面和政府试图通过联合社来更好推动合作社的发展有关。”仝志辉说，从合作社自发需要来说，农民专业合作社发展到一定阶段，为了扩大规模经营，寻求通向横向一体化和纵向一体化扩大经营规模，很自然地就会寻求合作社的联合；对于政府而言，联合社形式可以帮助合作社降低市场风险，提高谈判地位，发展对社员的多种服务，延长产业链条，“中央层面肯定联合社的作用后，各地也在财政扶持和法规促进上突出对联合社的支持，从而推动了联合社的迅速增长。”

虽然国内已有不少省份出台了联合社登记管理办法，如湖北、山东、天津、河南等，但中央层面还没有出台相应的联合社登记管理办法，尤其是《农民专业合作社法》中还未涉及支持联合社发展的法律法规，联合社的发展面临“无法可依”的窘境。在很多地方，联合社仍面临着登记难、注册难的问题。很多合作社联合组织不得不注册为协会。

“在发展联合社方面，仅有2013年由国家工商总局和农业部联合发出的《关于进一步做好农民合作专业合作社登记与相关管理工作的意见》，效力有限，其他就是部分省份的零星规定。”仝志辉说，对于联合社发展来讲，目前法律支持不足、法律地位不明。

联合社是推动合作社规范发展的重要方式，国际合作社联盟将“合作社之间的联合”作为合作社的基本原则。仝志辉认为，《农民专业合作社法》在立法时由于缺少实践经验，没有将联合社写入，现在合作社联合社发展的实践趋势已经存在，但不规范现象严重，迫切需要增加有关联合社的法律规定。

“联合社问题是当前修法的关键问题，丛书第3本汇集了该法通过后学界对联合社发展问题的前沿研究，包括法学界对联合社法律制度的持续思考、农业经济学界对联合社发展的实际案例的研究、有关行政部门和媒体对联合社发展状况的深入调查、专家对联合社问题立法的最新思考。”仝志辉说，“从促进联合社发展的角度将这些研究汇集一处，希望能有助于人们从法律视角理解联合社发展面临的困境和发展空间，帮助立法者审慎订立有关法条，以便相关职能部门合理地引导联合社发展，以及使联合社实践者更好地理解和发展联合社。”

（仝志辉系中国人民大学农业与农村发展学院教授、国家发展与战略研究院研究员、中国人民大学国家发展与战略研究院社会转型与法治研究中心副主任，原文刊于《民主与法制时报》2017年3月2日05版）

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