国家发展与战略研究院举办《立法法》修订研讨会

9月16日，由中国人民大学国家发展与战略研究院社会转型与治理研究中心主办的《立法法》修订研讨会在人民大学举行。中国立法学研究会常务副秘书长、人大国发院社会转型与治理研究中心主任冯玉军教授担任本次研讨会的主报告人，与会嘉宾则邀请到中国人民大学法学院朱力宇教授、叶传星教授、中央民族大学法学院张俊杰教授和中共中央党校政法部王立峰教授出席。此外，《检察日报》、《法制晚报》、《改革内参》、《北京青年报》、《济南日报》等媒体记者与会。

《中华人民共和国立法法》是规范我国立法工作的基本法律。8月25日，随着十二届全国人大常委会第十次会议的举行，《立法法》迎来了颁布施行14年后的第一次修改。作为一部宪法性的重要法律，《立法法》修改涉及到我国立法与行政、立法与司法关系的调整，中央与地方事权关系的平衡，意义十分重大。而且，《立法法》修改恰好在中国特色社会主义法律体系形成之后亟需进一步完善和发展之际，也正值以“全面推进依法治国”为主题的党的十八届四中全会召开前夕，受到了社会各界的广泛关注。在此背景下，与会嘉宾围绕此次立法法修正案展开了深入探讨，就其能否全面总结改革开放以来的立法经验、是否科学处理了权力机关立法与行政机关立法之间的关系、是否针对立法工作缺失进行了制度改进等问题阐述了各自的观点。

冯玉军教授首先对此次《立法法》修正案进行了总体评价。他认为，《立法法》制定至今已有14年时间，其间我国经济体制改革和社会发展都发生了翻天覆地的变化，现行《立法法》已经无法符合社会发展的要求。而此次《立法法》修正案增加了许多符合实际需要的具体条文，最大限度地吸收了全国学者的研究观点，这一变化是非常正面的，应当给予高度评价。

冯玉军教授还就《立法法》修订前后的对比情况进行了介绍。此次《立法法》修改，核心任务在于为科学民主立法提供制度保障，划清中央与地方，权力机关与行政机关的立法权限，通过合理分配和控制立法权，来消除权力割据。同时，健全立法起草、论证、协调、评估、审议机制这是本次修改的一大宗旨。围绕上述目标，《立法法》的具体条文进行了一系列的修正，但仍在立法原则、军事法规、全国人大及其常委会的专属立法权、法律保留、授权立法、具体部门分工和表决程序等等方面存在进一步明确和完善的空间。

此次《立法法》修订涉及到许多重大的法理问题，冯玉军教授将其总结为四点：第一，如何界定法，又如何界定《立法法》所立之法，这个最基础概念的内涵和外延将决定着《立法法》的调整对象和适用范围；第二，立法理念和立法原则如何确定，除统一性、民主性、科学性之外，我国立法是否还应当有其他的立法理念和立法原则；第三，如何在《立法法》中规定宪法的解释程序和宪法意义上的监督程序，如何将法律解释和法律监督的相关规定进一步具体化、明确化；第四，怎样进一步规范授权立法，如何规避国务院行政立法架空全国人大立法、地方立法架空中央立法的情形。这四个问题能否得到有效规范和解决，关系到《立法法》能否真正发挥其社会功能、实现其立法目的，因此更应当受到立法部门的高度重视。

叶传星教授认为，本次《立法法》修正案的指导思想体现在四个方面，即清晰划分立法权限、严格限制行政立法、进一步完善立法程序及扩大地方立法自主权。对于地方立法权问题，叶传星教授提出，其中最关键之处并不在于地方是否有能力立法或是否会导致地方权力膨胀，而在于地方民主能否得到有效发挥。没有充分的地方民主，立法权的授予可能会导致以立法的形式来扩展权力甚至是滥用权力，这一点应当受到立法修改指导思想的高度重视。此外，在立法原则的问题上，叶传星教授认为尊重和保障人权应当加入《立法法》第六条，与宪法的规定保持一致；同时，法条中的部分措辞也应当做到更加准确、完整。至于立法权限和立法体制，本次《立法法》修正案调整的幅度较小，其中立法辩论、立法协调、法律的修改与废止等制度设计尚有进一步完善的空间。

叶传星教授同时提出了《立法法》修订可以增加的部分内容，如备案的效力如何确定，全国人大不予备案将导致什么后果；如何建立更有效力、更有威信的立法审查机制；委员长会议的开会程序和决策程序应如何设计、专门法律委员会和法律委员会、法律工作委员会三者的关系如何界定等等。这些观点为在场嘉宾和听众提供了新的灵感，也引发了新的思考。

朱力宇教授就立法的指导思想、立法规划、军事立法、立法解释、授权立法等问题阐述了自己的观点，并重点主张应增加有地方立法权的市的数量。他认为，随着中国城市化进程的发展，享有地方立法权的区域范围应逐步放宽至设区的市一级，从而改变个别批准、标准不一的问题。此外，地方立法应坚持不抵触、有特色、可操作三项原则，从而行之有效地解决现行地方立法的问题。

来自中央民族大学的张俊杰教授就《立法法》中可能涉及到的民族问题提出了自己的观点。本次《立法法》修改，在民族自治地方的自治条例和单行条例方面没有任何改动，这涉及到政治方面的一些考虑。并且，到目前为止我国没有批准过任何自治条例，该项立法的实际意义和功能如何发挥，依然有待进一步讨论和设计。

王立峰教授则提出了《立法法》修改的四个条件和四项原则。四个条件，即《立法法》要明确自己作为程序法、国内施政法、党领导立法和大国立法的定位，保持方向上的正确性。四项原则，即审慎、民主、法制、科学，立法者须时刻铭记这四项原则以指导自己立法工作。

随后，五位嘉宾就发言中存在的交锋进行了进一步的讨论，并对听众和媒体开放提问。现场观众踊跃发言，就溯及力条款、立法评估等问题与嘉宾展开互动，本次研讨会对《立法法》修订问题的讨论也得到了进一步的深化。