三江源国家公园推进“四个转变”样本调查
02.06.2017 08:42
本文来源: 林业网
三江源国家公园黄河源园区。
生态管护员摩托车分队巡护。
三江源国家公园澜沧江园区的玉树藏族自治州杂多县。
三江源生态移民搬迁点。
地处三江源国家公园核心地带的玛多县的街道、景区环境就如它的旅游名片“天上玛多”一般干净、美丽。
如今，三江源地区传统利用区发展有机畜牧业，合理控制可承载畜量，逐步实现了草畜平衡。图片均由记者 黄灵燕摄
“半亩方塘一鉴开，天光云影共徘徊，问渠哪得清如许？为有源头活水来。”三江源是长江、黄河和澜沧江的发源地，保持三江之水“清如许”，就必须保护建设好三江源，确保三江“源头活水”滋润华夏大地。
三江源地区被誉为“中华水塔”。2016年8月22日至24日，习近平总书记在青海视察时强调：“青海生态地位重要而特殊,必须担负起保护三江源、保护“中华水塔”的重大责任。”
2017年，是三江源国家公园体制试点关键之年。为保持三江之水“清如许”，“十三五”开局之年，我国首个国家公园体制试点——三江源国家公园体制试点启动，生态保护优先的理念越来越深入人心，干部群众像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。
正如省委书记王国生所讲：“三江源国家公园体制试点是推进青海向生态大省、生态强省转变的重要抓手和载体。我们正努力把三江源打造成美丽中国走向世界的‘绿色名片’。”
创新体制，破除“九龙治水”，以“大部门制”改革出活力，用体制机制绘就三江源绿色崛起
严格意义上讲，国家公园体制建设在我国尚属新鲜事物，青海又是第一个试点省份。没有可借鉴的经验模式，亦没有成熟的方法路径。作为“第一个吃螃蟹”的省份，青海是如何规划，如何科学推进的？
“土地没长草和树，国土管，长了草，农牧管，长了树，林业管……以玛多县为例，湿地、林地、农牧、渔业、风景区等重叠、交叉管理现象严重。”黄河源园区管委会资源环境执法局局长曲洋才让告诉记者，去年，管委会利用三江源国家公园试点建设的有利契机，率先实现了大部门制改革。
“自从改革综合执法以后，打破执法监管的碎片化，克服政出多门、各自为政、分散管理的弊端，探索实现国家公园范围内自然资源资产和国土空间用途管制，不仅节约了资源还提高了效率。”曲洋才让接着说。
将原有的国土、环保、水利以及森林公安等部门一并纳入三江源国家公园黄河源园区管委会内，实现了黄河源园区自然资源资产管理与国土空间用途管制“两个统一行使”的目标任务。
这一转变有效地深化了玛多县政府机构改革，政府原有的19个机构现已精简为15个，共取消行政审批事项49项，改变管理方式30项，并建立行政服务大厅，形成综合服务平台。
这是一项开创性事业，这是我国首次构建“归属清晰、权责明确、监管有效”的生态保护管理体制，为生态文明建设探索了新路。
当前，三江源存在以国家级自然保护区、国际重要湿地等为主体的9种保护地类型，湿地、林地、农牧、风景区等都有相关管理部门，“九龙治水”，重叠严重。据三江源国家公园管理局局长李晓南介绍：“建立三江源国家公园，就是将公园范围内的各类保护地进行责权清晰、统一高效的管理，打破各类保护地和功能分区之间人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端，实现体制机制的重大突破，走出一条保护管理的新路子。”
这条路怎么走？循着改革的步伐，路径逐渐清晰，方法日趋成熟。
2016年4月13日，三江源国家公园体制试点正式启动，建立覆盖省、州、县、乡的4级高效精干的“大部制”生态保护机构。
6月7日，三江源国家公园管理局的挂牌成立，这一关乎美丽中国建设的“大手笔”描绘了三江源头的美丽嬗变由此开始。
按照“坚持优化整合、统一规范，不作行政区划调整，不新增行政事业编制，组建管理实体，行使主体管理职责”的原则，三江源国家公园体制试点着力突破原有体制的藩篱，实现保护管理体制机制创新。
省级层面，组建了三江源国家公园管理局，内设5个处室；州县层面，组建了长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管理委员会和长江源园区治多、曲麻莱、可可西里3个管理处，同时整合相关管理和执法机构，国家公园范围内的12个乡（镇）政府挂保护管理站牌子，增加相关保护和管理职能，由乡党委书记和乡长分别任保护站站长、副站长。同时，还有延伸到村的生态管护队。
在生态文明建设领域引入“大部制”改革是新的尝试，超越了原有“大部制”改革统筹各个方面职能，从管理角度提高效率，杜绝横向部门利益揪扯，更好地统筹协调改革的范畴。
“生态保护得越好对未来的价值越大，正确处理好当前与长远、保护与利用、价值与重塑的关系，让一江清水向东流。”正如省委副书记、省长王建军所言，打破部门利益藩篱，突破已有体制的框架，实现高效统一的山水林草湖一体化管理体制，才能使三江清水滋润华夏大地。
“以前，我们只是保护草场，成为生态管护员后，我们要肩负起园区内山水林草湖的管护，责任更大了，但我觉得这是件值得骄傲的事。”黄河源园区生态管护员拉玛说。
去年，我省对各类保护地进行优化重组。坚持保护优先、自然恢复为主，遵循生态保护内在规律，尊重三江源生态系统特点，按照山水林草湖一体化管理保护的原则，对三江源国家公园范围内的自然保护区、国际和国家重要湿地、重要饮用水源地保护区、水产种质资源保护区、风景名胜区、自然遗产提名地等各类保护地进行功能重组、优化组合，实行集中统一管理，增强园区各功能分区之间的整体性、联通性、协调性，对各类保护地进行整体保护、系统修复、一体化管理，打破了各类保护地和各功能分区之间人为分割、各自为政、条块管理、互不融通的体制弊端。
过去的一年，我省生态环境持续向好，三江源国家公园体制试点全面展开，省州县乡村五级管理实体完成组建，“点成线、网成面”的管护体系正在形成；生态文明制度体系加快构建，具有青海特色的“四梁八柱”生态文明制度体系不断健全。
惟其艰难，方知勇毅；惟其磨砺，始得玉成。经过一年的努力，从顶层设计到全面部署，从最严格的制度到更具体策举措。加强顶层设计、完善制度政策、破除体制藩篱、探索有益途径……作为西部欠发达地区，青海为了守护好这片净土，为了保护好中华水塔，正在“保护好三江源、保护好中华水塔、确保一江清水向东流”追梦路上开启新征程。
和谐共生，转“用”为“护”，用靶向准确的“生态实践”铺就转型之路
建设三江源国家公园是以习近平同志为核心的党中央生态文明建设重大决策在青海的生动实践，也是“四个转变”落地生根的重要抓手。
过去一年，三江源生态保护和建设二期工程圆满完成投资项目含封沙育草、封山育林、湿地保护、黑土滩治理、草原有害生物防控等工作。今年已下达资金7亿元，项目主要集中在玉树、果洛，包括黑土滩治理、生态畜牧业基础设施建设、沙漠化防治，以及人工增雨、生态监测、科研推广、科技培训等项目。
如何在保护中寻求发展？保障民生？这是青海孕育希望的发展路径，这是全省各族群众换来和谐幸福的致富路径。自三江源国家公园体制试点以来，我省创新生态管护公益岗位机制，着力打造生态脱贫的精准扶贫新模式，生态管护员端上了“生态饭碗”。
从“草原的人”变成“国家的人”，杂多县昂赛乡生态管护员牧民乐尕，倍加珍惜自己的工作，每天戴上印有“三江源国家公园生态管护员”的红色袖章巡护山林，每个月能领取1800元补助。
在原有2554个林地、湿地单一生态管护岗位基础上，制定了园区综合生态管护公益岗位设置实施方案，从园区建档立卡贫困户入手，新设生态管护公益岗位7421名，目前共有9975名生态管护员持证上岗，实行动态管理。
从“用”到“治”再到“护”，青海三江源生态保护其实已走过10年的时间。10年间完成投资85.39亿元，三江源区生态系统退化趋势得到初步遏制，生态系统服务功能有所提升，重点生态建设工程区生态状况明显好转。
从“转用为护”的这一转变中，我们得到了这样的启示：良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的生态福祉，坚持联动共赢是青海走向生态大省、生态强省的基本路径。绿色发展、循环发展、低碳发展和可持续发展是内生动力，流域联动、区域携手、全球合作是外在动力。坚持生态保护优先，使生态之策成为青海发展之基，使绿色发展成为生态之本。使今天青海的“绿色账”再现发展共赢，使“绿色牌”彰显生态优先，使“绿色路”成为青海生态文明之路，绿色发展之路，民族团结和谐稳定之路，成为青海各族人民奔向社会主义生态文明新时代的康庄大道。
雪豹被称为“青藏高原生态风向标”，其密度直接反映了这一地区的生态状况。而雪豹与金钱豹的种群栖息地在重合，表明该区域可供食用的食物丰富，生态系统不断趋好，呈现为健康状态。
“我们的群众才是最可爱的人，前几天我们的管护员还救了一只马鹿，直到完全康复才送回山里。年初，还救了一只受伤的雪豹……”走进澜沧江源头，致力于保护三江源一草一木的牧民群众令人敬仰。昂赛乡乡党委书记扎西东周告诉记者，随着三江源国家公园体制试点的实施，当地农牧民自觉承担起了保护家园的职责和使命，牧民家的牛羊年年都会遭受野生动物袭击，但即使这样，群众从未做过伤及野生动物的事情，反而以实际行动保护野生动物。
“目前我们无法统计出杂多县境内有多少雪豹，但红外相机在300多平方公里范围内捕捉到的雪豹和金钱豹个体密度超出历年平均水平。此外，红外相机还捕捉到了猞猁、狐狸、白唇鹿、岩羊等珍稀动物。”澜沧江源园区管委会生态环境和自然资源管理局局长尼尕说。
生态，还是生态。生态是青海最宝贵的资源、最明显的优势、最亮丽的名片，也是后发赶超的最大潜力。建设生态大省、生态强省，是青海面向未来的战略抉择，是筑牢国家生态安全屏障的使命所在，是加快转变经济增长方式的根本体现，是深化生态领域改革的内在要求，也是实现自身可持续发展的前提条件。
一个地区，只有扬长避短，才能在百舸争流的发展大势中把握方向，找到了一条适应自身实际、符合发展规律、体现科学发展的光明之路。而对于西部欠发达地区的青海而言，要后发赶超，一定要找准优势，首先要发挥好资源优势，资源一旦转化为经济优势、发展优势，青海的前途不可限量。毋庸置疑，青海最大的资源优势就是生态，努力实现从经济小省向生态大省、生态强省的转变，就是量体裁衣，突出优势。
一切靶向准确的生态环保措施，一切纵横密布的生态环保工程，必将带来高原的山更绿，水更清，风景更美。广泛的生态共识已经转化为积极的“生态实践”，一幅令人神往的三江源美景正在青藏高原徐徐展开。
在保护中发展，发展中保护，生态成为后发赶超的最大潜力
山因树而绿，人靠林致富，这是开始，也是方向。玉树，这个“树贵如玉”的地方正在抒写发展路上的“绿野欢歌”。
“玉树的生态地位非常突出，长江源、澜沧江源、可可西里国家级自然保护区都在玉树，三江源国家公园体制试点对于玉树来说是机遇，更是挑战。”据玉树州副州长王湘国介绍，玉树州将2017年定为三江源国家公园体制试点“行动年”，视三江源国家公园体制试点为玉树州“天字号”工程。
保护是前提，生产是基础，生活是目的，最终目标是实现生态、生产、生活联动共赢。转变发展方式，追求绿色增长，满腔“绿色”情怀的大美青海，正在以独一无二的生态资源优势，在生态保护优先中不断淬炼，努力走出一条生态资源持续不断转化为绿色经济的特色之路。
面积大省、人口小省、资源富省、经济穷省……青海作为全国经济后发省份必须赢在绿色崛起。
将三江源国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。努力实现从经济小省向生态大省、生态强省的转变，这是青海科学发展观的丰富和发展，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。
近日，省委常委王宇燕、副省长田锦尘分别召开三江源国家公园专题会议，就下一步工作进行安排部署。
——坚持规划引领，形成总体规划体系。《三江源国家公园条例》即将颁布；《三江源国家公园总体规划》即将出炉；《三江源自然资源资产管理试点》这一国家级试点工作也即将展开。
——坚持开放建园，构建与国际接轨的标准体系。在国内已有的规范标准的基础上印发《三江源国家公园管理规范和技术标准指南》，满足当前工作急需；研究发布《三江源国家公园规范标准建设导则》，指导标准体系的检核及相关标准的发布工作；专题研究和专项示范总结两条腿走路，力争到2020年初步建成三江源国家公园标准体系。
——坚持项目优化，形成项目建设体系。整合三江源二期工程、湿地保护、生态多样性保护等项目，全力开展三江源国家公园2017年基础设施项目，主要包括建设三江源国家公园标志性建筑，三江源国家公园综合服务中心，三江源国家公园一类保护站标准化项目等项目。
试点中，我省注重在生态保护的同时促进人与自然和谐共生。在试点政策制定上将生态保护与精准脱贫相结合，与牧民群众充分参与、增收致富、转岗就业、改善生产生活条件相结合，充分调动牧民群众保护生态的积极性，积极参与国家公园建设；在国家公园体制试点中稳定草原承包经营基本经济制度，园区牧民草原承包经营权不变，在充分尊重牧民意愿的基础上，通过发展生态畜牧业合作社，尝试将草场承包经营逐步转向特许经营。
同时，继续科学有效地推动生态移民，鼓励老人和小孩向城镇集中，实现逐步减轻草场压力的目标，达到转岗、转业、转产的目的；鼓励引导并扶持牧民从事公园生态体验、环境教育服务以及生态保护工程劳务、生态监测等工作，使他们在参与生态保护、公园管理中获得稳定长效收益；鼓励支持牧民以投资入股、合作劳务等多种形式开展家庭宾馆、牧家乐、民族文化演艺、交通保障、餐饮服务等经营项目，促进增收致富，发展第三产业。
一边要保护野生动物，一边要维护群众利益。为了探索出一条“双赢”之路，杂多县以昂赛乡年都村为试点，政府部门尝试与非政府组织合作，各出资一半合作设立“人兽冲突保险基金”，为咬死牲畜的“肇事”野生动物“埋单”，补偿牧民损失。截至目前，已登记人兽冲突伤害事件17起，推动更加科学完善的野生动物人兽冲突保险补偿机制试点，以取得可借鉴、可复制的经验。
在保护中发展、发展中保护。“四个转变”为三江源国家公园建设注入了新的活力，坚持联动共赢是青海走向生态文明的基本路径，让青海从经济小省向生态大省、生态强省转变，是青海各族群众的一贯追求，也必将是青海各族群众的长远追求。
“草木植成，国之富也”。唯有秉承绿色发展理念，国家才能美丽富强，青海才能永续发展。在探索人与自然和谐共生的生态文明建设之路上，青海铿锵前行。（孙海玲 洪玉杰）
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