本期关注· PPP走进北京京版PPP,重在稳扎稳打
20.01.2017 04:35
本文来源: 财政局
作者：本报记者 于丽 特约通讯员 刘兟
来源：中国财经报 发布时间：2017-01-19
兴延高速公路约定通行费的中标价比招标控制价下降了47.3%，财政年补贴金额由10亿元降低到3亿元；首都地区环线高速项目中标价下降45%；地铁新机场线项目下降18.9%；通州城市副中心水环境治理项目下降29%，节约了大量的政府资金。
政府和社会资本合作（PPP）热潮之下，各类论坛活动在北京举办得如火如荼，但北京市的PPP工作却显得有些“低调”。
“推进PPP工作关键在见实效。”北京市财政局PPP促进中心负责人在接受本报记者采访时表示，北京市的PPP项目不多,但大部分单体投资额较大，所以在推进过程中，他们坚持高标准、严要求，坚持实事求是、积极稳妥，不搞任务摊派，不贪多求快。
项目落地率高 民营资本参与度高
据介绍，北京市纳入财政部PPP综合信息平台管理的项目有89个，总投资2440亿元，拟吸引社会资本1438亿元。其中：市级项目有9个，总投资1601亿元，主要为市政交通和水务项目；区级项目80个，总投资839亿元，涉及垃圾处理、污水处理、水利、保障性安居工程、养老、旅游等领域，实现了重点行业领域都有PPP项目的良好局面，为进一步加大PPP推广应用力度奠定了坚实基础。
截至目前，上述项目中已确定社会资本的项目有36个，总投资1518亿元，项目落地率为58.5%；正在采购社会资本的项目8个，总投资412亿元；处于前期准备阶段的项目45个，总投资510亿元。
上述负责人介绍，在推广PPP的过程中，他们非常注重发挥财政部PPP示范项目的带动引领作用。在北京市的PPP示范项目共11个，其中10个项目已落地。兴延高速等项目已成为行业领域内采用PPP的重要参考案例，初步具备了模式能复制、经验能推广、程序能借鉴的扩散效应。
在推广PPP的过程中，北京市注重加强改革创新，不局限于老套路。例如在轨道交通领域的不同线路，探索了从社会资本负责设备投资建设和运营转向负责土建、设备投资建设和运营，探索了可行性缺口补助因素从客流转向车公里服务费等，进行了诸多有益的尝试。
记者了解到，在北京市36个落地项目中，民营企业和混合所有制企业共计21个，个数占比达到58%以上；民企参与的21个项目总投资额1162亿元，占36个项目总投资额的76.5%。
北京市财政局PPP促进中心负责人介绍，2016年以来，北京市出台了一系列吸引社会投资的支持政策，加大推介力度和项目对接，积极鼓励社会投资PPP项目。
具体而言，对PPP项目实施方案设置清晰的标的边界条件，项目投资规模符合业内通行做法，除确有必要，一般不采用项目打捆或先招投资人、后确定具体建设内容等方式，不得在企业资本金规模、营业收入规模等方面设置明显超出合理范围的门槛，政府投资、财政补贴、专项资金等方面同等对待，同等条件下优先选取社会资本，营造一视同仁的公平投资环境。
此外，北京市还建立了投资、价格、补贴协同机制。对价格未调整到位的，经营性项目补贴由财政部门承担，转化为政府购买服务；非经营性项目还本付息根据项目发起约定由发展改革部门或财政部门承担，运营成本由财政部门全额承担。要求相关部门将PPP项目中政府负担的资金纳入财政预算，并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映。增强社会资本投资信心，保障社会资本合理回报。
首都功能新定位激发PPP发展新思路
古老的北京正在因为京津冀协同发展这一重大国家战略的实施，迎来发展新契机，由此北京作为首都的功能定位也迎来调整窗口。
《京津冀协同发展规划纲要》指出，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。结合纲要要求，北京市积极推动了一批与此相关的交通、生态等PPP项目。
房山区是北京市的西南门户，与河北毗邻，在京津冀协同发展及非首都核心功能疏解的大环境下，区位优势日益显现。
“房山的经济实力在北京市各区县的排名中不算靠前，但面临的基础设施等建设任务很重。所以在国家大力推行PPP模式以来，房山区一直积极努力，全力推进。为了加大推进落实力度，房山区还成立了推广运用PPP模式领导小组，区长亲自挂帅。”北京市房山区财政局总会计师孙斌表示。
截至2016年年底，房山区累计实施PPP项目有3个，分别是琉璃河湿地公园PPP项目、河北镇棚户区改造及环境整治PPP项目、大石河水环境综合治理PPP项目，吸引社会投资80亿元，中标社会资本均为民营企业或民营资本主导的联合体。目前，3个项目已全部结束政府采购程序，并落地开工。同时，按照规划在前、有序实施的原则，全区征集筛选储备PPP项目14个，涉及金额83.03亿元，为下一步PPP模式全面推广提供了充足的项目储备。
北京市房山区财政局预算科科长刘磊介绍，琉璃河湿地公园PPP项目是房山区实施的首个PPP项目，也是北京市各区县实施的第一个PPP项目，目前已经成功入选第三批国家PPP示范项目。
琉璃河湿地公园PPP项目占地528.6公顷，其建设有利于改善生态环境，打造琉璃河镇的特色休闲与观光旅游胜地，带动当地旅游经济发展。
刘磊告诉记者，房山区及琉璃河镇早就有实施该项目的规划，但由于财力及其他条件的制约，项目一直没有实质性进展。采用PPP模式以来，该项目从启动到签约落地只用了3个月的时间，项目已于2016年6月20日开工建设。高效的工作进度也让他们对这一项目未来实施之后的效果更加期待。
该项目咨询机构负责人介绍，该项目总投资为21.75亿元，后期主要依靠政府补贴来保障社会资本方的收益。因此，在测算时他们充分考虑了各种因素，一方面要测算好政府方未来是否有足够的财力支付相关补贴，另一方面也要保证社会资本方能够获得合理的回报。
为顺利推进本项目，房山区以区财政局和区水务局作为牵头单位，会同PPP领导小组办公室成员单位区发改委、区国土分局、区规划分局、区住建委、区环保局、区交通局、区旅游委、区文委等相关部门，通过召开联席会议方式，协调解决项目推进中的问题。
“政府以往运用BT模式与社会资本开展基础设施建设类项目，实际上将更多的投资风险转嫁给政府方。在PPP模式下，政府与社会资本利益共享、风险共担。因此，本项目的落地实施不仅提升了项目效益，也在一定程度上提升了现代政府的精细管理、依法行政、风险控制能力，促进了政府的职能转变。”孙斌表示。
围绕“放管服”积极推广PPP
PPP模式不仅仅是融资工具，更重要的意义在于推动政府职能转变。
“按照简政放权、放管结合、优化服务的改革总体要求，北京市着力简化PPP项目审批程序，对不使用政府投资的项目，按权限进行核准或备案；对政府采取直接投资方式支持的项目，项目建议书和可行性研究报告合并审批，不再审批项目初步设计概算和竣工决算。在项目公司成立前已办理的相关手续，原则上不再重复办理，从而降低制度性交易成本，优化营商环境。”北京市财政局PPP促进中心负责人表示。
在公共服务类建设项目投资审批改革方面，通州作为试点，采用“一会三函”的方式进行审批，20多个审批事项简化优化成4个环节，开工手续门槛由13道减少为4道，显著缩短了建设项目审批时间。通州水环境治理项目应用“一会三函”流程，已前期开工部分工程，提高了投资项目审批服务效率和监管水平，在体制机制上实现了新的突破。此外，在北京冬奥会速滑馆等重点项目中北京市还积极探索参照采用“一会三函”方式进行前期审批的途径，加快项目实施。
建章立制、扶持引导是推广PPP的基础性工作，否则容易“走歪路、念歪经”。
在中央部门出台文件的基础上，北京市制定了推广PPP的实施意见，确定了重点领域，出台了公立医院特许经营管理、水务行业PPP项目管理办法等行业文件。北京市出台了以奖代补政策，补助力度在全国处于前列，两年已安排下达奖补资金23996万元，激发了各行业、各区的积极性，减少了项目实施机构对于PPP项目前期投入的顾虑。
根据北京专家资源丰富的特点，通过公开征集的方式，在全国率先建立了省级PPP专家库，库内专家超过300余人。积极利用专家库智力资源，通过召开研讨会、物有所值评价等一系列活动，为北京市PPP推广提供智力支持。
经过各方面的共同努力，北京市PPP推广工作卓有成效，呈现出政府、企业、公众等多方共赢的态势，彰显了PPP的独特魅力。
一是PPP理念得到普及。通过专题培训、研讨会、微信、媒体等多种渠道，加强PPP理念的宣传推广。政府机构、咨询公司、律师、采购代理、金融机构、企业等方方面面的人才队伍得到锤炼，从业人员素质不断提高。
二是推广PPP的经济效益得到实践证明。通过市场的机制确定价格，能够显著降低政府需要支付的费用。例如，兴延高速公路约定通行费的中标价比招标控制价下降了47.3%，财政年补贴金额由10亿元降低到3亿元。与此类似，首都地区环线高速项目中标价下降45%，地铁新机场线项目下降18.9%，通州城市副中心水环境治理项目下降29%，节约了大量的政府资金。
三是推广PPP的社会效益凸显。PPP模式有助于打破原来的行业垄断，通过其他社会资本的进入，能够产生“鲶鱼效应”，增强竞争意识，从而带动提高服务水平和运营效率，提升公共服务供给水平。随着越来越多的企业采用联合体的方式投标，还有助于完善项目公司治理结构，发展混合所有制企业。
本文来源: 财政局
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