[经济观察报] 郑风田：农地改革须尽快完成法律修订
被称为“三块地”的农村土地改革推进，一年多来推进如何？
2014年12月，中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（下称《意见》），对“三块地”改革提出了明确目标和要求。然而从目前33个试点的情况来看，各地的推进速度并不快，原因何在？
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田是“三农”专家，曾受邀参加有关方面组织对《意见》的讨论。他认为，农地改革与全体农民的切身利益、地方政府的利益紧密相关，也关系到新型城镇化与城乡一体化的建设，需要协调好多方利益，想要快速推进的难度很大，虽然现在33个改革试点的步子都走得慢一点，但也已经把一些问题暴露出来，这就需要有关部门尽快制定相关土地改革的配套制度。
风险必须可控
经济观察报：去年《意见》实施之后，有专家提出，国土部等方面推进土地改革、尤其是农地入市的速度太慢，比如，这次只选定了33个试点县（市），而且到2017年底才能结束。
郑风田：“三块地”改革为什么要试点先行？原因很简单，这“三块地”太复杂了，牵一发而动全身，需要协调好多方面的利益。《意见》中对试点提出的要求是：坚持小范围试点。主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择在30多个有基础、有条件的县或县级市先行开展试点，而且试点的期限是3年，而且还明确坚守三条改革底线，即土地公有制性质不能改变，耕地红线不能突破、农民利益不能受损，这些都说明中农办、国土部等方面对这次改革非常“审慎”，要确保在整个改革过程中能够“风险可控”。
通过试点先行来推动改革是中国自改革开放以来最成功的经验之一，与欧美国家有很大的不同。他们一般是先立法，之后就全面执行。中国由于国家庞大，人口众多，看似一个好的政策，但往往在执行起来会出现各种预想不到的问题。所以对“三块地”改革通过试点先行，用3年的期限来推进，虽然改革的步子走得慢一点，但也会把政策有可能出现的问题充分暴露出来，便于各地总结经验，稳步来推进整个土地改革。
经济观察报：《意见》中提到改革要坚持三条底线，其中第一条就是坚持土地公有制性质不能改变，突出强调土地公有制性质有什么背景和特殊意义吗？
郑风田：对于中国农村土地制度改革，前些年有一种声音，那就是实行农地私有化。持土地私有化的人认为，但凡“涉公”的基本上都被钉在耻辱柱上，而“涉私”的基本上都是“高效率”。在发达资本主义人均土地资源得天独厚的背景下，有其正确的一面，但用这个理论来套中国，显然并不合适。中国改革开放之所以能够成功，是因为结合中国的国情，采取拿来主义而不是全盘照搬照抄西方理论，这是充分考虑了中国国情的一种特殊制度安排。
其实，近年来，中国的农村土地公有制已进行了大幅度的制度演进，早已不是西方所说的“公有”，它对这个“集体公有”进行了严格的限制，把集体土地充分授权给承包地的农民，把农民的承包权界定为财产权，其实也是一种准所有制，不准集体乱收回农民的承包权。在此基础上还衍生出“三权分置”，即所有权、承包权、经营权三权分置的格局，对于农民承包土地的经营权，政策是允许以抵押、出租的方式流转的，这本身就是一种进步，在中国这样人多地少的国家，这样的制度安排是合理的。
经济观察报：《意见》中的第二条底线是耕地红线不能突破，对此有很多人抱有不同的观点。
郑风田：中央强调耕地红线不能突破，主要是防止农地流转中非农化现象加剧。据有关部门的调查显示，现在全国农地流转已经占到农民承包地的30%，其中流转至工商企业的农地是10%。目前农地流转过程中出现非农化的问题，主要是集中在工商企业租赁的农地当中。一些商业资本为了寻求资本高回报，总是想方设法走赚钱的“捷径”，钻政策的空子，打各种擦边球，有的是在农地上盖房子，建工厂，甚至建了旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等，有的干脆就是冲着各种农地补贴、粮食补贴去的，与国家扶持农业、保障粮食安全、土地改革的政策方向背道而驰。
粮食安全是一个关系到国计民生的重要问题，它既是一个重要的经济问题，又是一个重要的政治问题，正因为如此，中央一直把保障粮食安全摆在重要的战略位置。如果有太多的人放弃粮食生产，就会危及国家粮食安全。从这个意义上来讲，强调耕地红线，其实是强调粮食安全。
立法刻不容缓
经济观察报：现在《意见》已经实施一年多了，外界对农地征收补偿、农地该如何入市、宅基地流转等问题，还存在一些争议，为什么会出现这种情况？
郑风田：过去的征地制度诟病很大，包括征地范围过大、程序不规范、对被征地农民补偿偏低等。这次农地改革的目标是要缩小土地征收范围，制定土地征收目录，界定公共利益用地范围。当然理想的状态是让地方政府不要过多过深的介入土地市场，商业性用地的应该由买卖双方共同协商，但要实现这一步目前的时间还未成熟。《意见》中提出要规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。这些都是想通过完善征地程序，建立公平透明的土地征收程序，缓解目前征地带来的问题和矛盾。
至于现在很多专家强调的土地应该同地同权同价，要实现这一目标还需要不少基础性的工作。中国自改革开放30多年来，农村土地发生了很大变迁，如何对这些问题进行清楚的界定，需要完善相关制度，清理各种不规范的做法，比如文件规定要针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，这就需要逐步完善农村集体经营性建设用地产权制度，包括要对《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改。
经济观察报：在农户宅基地的流转方面，《意见》的规定也很严格，要求每户农民只能有一处宅基地，农户宅基地的使用权转让必须限制在本村村民之间。有人认为，这对农户宅基地的流转也是一种严格的限制，并不利于宅基地流转。
郑风田：农村宅基地是很多农村居民与城市居民都关心的大问题，农村居民关心这个是否能够允许交易，城市居民希望以后可以到农村买房养老，在乡村过悠闲自在的生活。随着城镇化的快速推进，在未来几年内，中国将会有大量的农民需要进城。目前中国农民进城之后，多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地与房屋。目前农民工在城市基本上买不起房子，在城镇拥有房屋的还不到1%。因此只能多人挤在一块，在城市住“老鼠窝”，而他们老家的房子大部分是“空心村”，被“老鼠住”，这是资源的极大浪费。造成这种问题的原因是现在的半截子城镇化，城市的房价太高了，农民工根本买不起。农民工在家乡都有承包地与宅基地，如果这些农民工能够在城市买得起房子，他们老家的房子与村庄则可置换出来，把家乡的承包地给转让出去，把宅基地给卖了，多出土地来种粮。从整个国家来讲，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应该是增加的。因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。
如何解决进城农民的“在城市住老鼠窝，农村房子让老鼠住”的困境，这就需要对农村宅基地制度进一步深化改革。从《意见》中的规定来看，中国在农村宅基地的改革方面还是审慎推进。如何既推动农村宅基地改革，又能够提高资源利用，还需要耐心与等待。
（受访者系中国人民大学农业与农村发展学院副院长）
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